El Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de junio del presente año (sentencia nº 859/2023, en recurso de casación 6327/2021) desestima el recurso interpuesto por dos Concejales contra el acuerdo del Pleno por el que se condenaban los insultos y actuaciones violentas que tuvieron lugar en la Junta General de una empresa municipal, y por el que se acordaba igualmente la reprobación de dichos Concejales, por haber faltado el respeto a representantes públicos elegidos democráticamente mediante insultos y agresivas descalificaciones
A lo largo de mi vida profesional como Secretario Municipal he visto pasar por los Plenos, a modo de acuerdo, moción, declaración o petición, actos en favor o en su caso en contra de asuntos como:
Kurdistán, Cuba, Armenia, Afganistán, Irán, Irak, EEUU, África, Venezuela, Camboya, Israel, Palestina, Sáhara, … País Vasco, Cataluña…
Centrales nucleares, aborto, eutanasia, sexo, raza, religión, cambio climático… (en relación a las centrales nucleares, por ejemplo, unos Plenos declaraban el municipio zona desnuclearizada, otros pedían al Gobierno y al parlamento que tal municipio de declarase zona desnuclearizada). Hablando de pedir -por pedir que no quede- ¡cuántos armarios y archivos de determinados Ministerios estarán desbordados de solicitudes y mociones municipales durmiendo el sueño de los justos!
En otros casos se alaban, o rechazan, las políticas del respectivo Gobierno autonómico y/o estatal… también -por qué no- de la UE, o de la ONU
En este nuevo mandato de las Corporaciones municipales, una vez constituidas y formados los órganos de gobierno principales y complementarios, pronto comenzarán a presentarse por los grupos municipales las más variopintas propuestas, mociones o proposiciones.
No seré yo quien critique la legitimidad de los grupos políticos para presentar en el Pleno (digo presentar/debatir), y en la mayoría de los casos por orden de los respectivos partidos políticos, cuántas propuestas estimen pertinentes. Y es que la participación política es un campo muy amplio. No se qué opinarán los ciudadanos; en mi artículo anterior, que citaré más abajo, planteo unas reflexiones al respecto.
Y otra cosa es la validez jurídica de cada una de las propuestas o mociones aprobadas
Objeto de esta entrada
En esta entrada trato precisamente de eso, a la luz de la reciente jurisprudencia.
Partiendo de una sentencia del Tribunal Supremo del pasado 26 de junio y tras recordar la doctrina del mismo plasmada en sentencia del 20 de septiembre de 2022 (ya tratada en este blog), sintetizo la postura jurisprudencial sobre la materia
La sentencia de 26 de junio de 2023
(Asunto de la reprobación de Concejales)
□ Se identificaron como normas jurídicas en principio objeto de interpretación, los siguientes preceptos:
-artículo 1 LRBRL Los Municipios son Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades
-artículo 2 LRBRL 1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las EELL, la legislación del Estado y la de las CCAA, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen
-artículo 25 LRBRL sobre las competencias municipales
-artículo 9.3 CE La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos
-artículo 103.1 CE La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho
y la garantía institucional de la autonomía local
El TS declara competente la jurisdicción contencioso- para conocer de la impugnación de este tipo de actos de declaración de reprobación, por inferirse así de los artículos:
106.1 CE Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican
8.1 de la LOPJ [Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican] y
2 a) de la LJCA [El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos]
en la medida que no cita a las EELL
□ Precisa el TS que más allá de la relación de materias de la competencia municipal en los distintos ámbitos sectoriales que establece el artículo 25 de la LRBRL, en el caso examinado la cuestión se centra en determinar, en el ámbito de la propia organización y funcionamiento municipal, si el Pleno tiene competencia para aprobar una declaración de reprobación respecto de algunos de sus concejales, que fue el acto impugnado en el correspondiente recurso contencioso-administrativo, origen de esta casación. En concreto, de aquellos que expresaron «insultos y agresivas descalificaciones», durante la Junta General de la Empresa Municipal, formada por el Pleno.
□ El TS considera que el Pleno tiene competencia para aprobar una declaración de reprobación respecto de algunos de sus concejales, como parte de su función de control y fiscalización, cuyo exponente máximo es la moción de censura, y en general, siempre que concurran razones de interés general debidamente justificadas, y siempre que lo haga de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad, lo que en el caso se entiende que concurre en pro de alcanzar la debida corrección en las relaciones que impone la vida política municipal.
Defiende el TS que en el caso de esta reprobación a Concejales sí afecta a los intereses municipales a diferencia de otras declaraciones que fueron objeto de pronunciamientos de la propia Sala sobre la aprobación de declaraciones sobre ideales o preocupaciones municipales en cuestiones ajenas al círculo de intereses municipal, por ejemplo sobre Oriente Medio (STS de 20 de septiembre de 2022) [VÉASE, más abajo], o sobre la energía nuclear (STS 24 de marzo de 1999).
Añade el TS que la declaración municipal de reprobación tiene un carácter netamente político, carente de efectos jurídicos, pues se agota en la propia expresión de la reprobación mediante la que se manifiesta una posición de censura política sobre determinadas actitudes, que no acarrea consecuencias de carácter jurídico ni dentro ni fuera de la esfera municipal.
□ En definitiva, el TS considera que el Pleno, en el ejercicio de su función de control y fiscalización, puede aprobar declaraciones de reprobación, siempre que se refieran a cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, concurran razones de interés general debidamente justificadas, y siempre que lo haga de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad
Añade que los diferentes supuestos que regula el artículo 97 del ROF [se refiere a las mociones, proposiciones, dictámenes, votos particulares, enmiendas, ruegos y preguntas] en relación con el funcionamiento del Pleno y los debates, permiten la inmediatez de una declaración, como la de reprobación que, por su propia naturaleza, nace de la voluntad política de los integrantes del órgano plenario supremo, y únicamente expresa, en términos políticos, un rechazo con las conductas de determinados representantes públicos municipales
Hace así mismo el TS estas interesantes puntualizaciones:
– La declaración de reprobación no supone una sanción, es absolutamente ajena al ámbito del Derecho Administrativo sancionador.
– La reprobación tiene lugar tras la correspondiente propuesta justificada mediante la expresión de los motivos y el debate en el Pleno de la Corporación municipal.
– Los Concejales afectados no se opusieron a su inclusión y declaración de urgencia. Sobre esto último sin embargo no veo la trascendencia en cuanto al pronunciamiento en casación que hace el TS, ya que cabría plantear si la oposición a los afectados a la inclusión en el orden del día y la declaración de urgencia modificaría el sentido del fallo
– No procede el examen del alegato esgrimido sobre la libertad de expresión del Pleno pues el mismo sólo procedía para el caso de que prestara cobertura a la declaración de reprobación, ante la falta de cobertura normativa, que no es el caso, en los términos antes señalados.
□ Respuesta del TS a la cuestión de interés casacional:
el Pleno en el ejercicio de su función de control y fiscalización, puede aprobar declaraciones de reprobación, siempre que se refieran cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, concurran razones de interés general debidamente justificadas, y siempre que lo haga de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad.
La sentencia de 20 de septiembre de 2022
(Asunto relativo a determinados acuerdos adoptados sobre Palestina)
En la mencionada Sentencia de 20 / 9 / 2022, que fue objeto de mi artículo en este blog: https://blogdejoselopezvinyaaldia.com/?s=SENTENCIA+DEL+TS+SOBRE+LA+VALIDEZ+DE+ACUERDOS+PLENARIOS+SOBRE+ASUNTOS+AJENOS+A+LAS+COMPETENCIAS+MUNICIPALES
el TS fija doctrina sobre la impugnabilidad de las declaraciones políticas en un Pleno y los límites de las mismas en cuanto a su validez jurídica
Recordemos que se trataba del Acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que instaba al Gobierno municipal a:
«1.- Manifestar su adhesión y apoyo a la resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2014 por la que se reconoce el Estado de Palestina.
2.- Mostrar la solidaridad con la población de los territorios ocupados instando a la ONU a garantizar su protección y a obligar a Israel a cumplir la legalidad internacional.
3.- Declarar el municipio de Reinosa, Espacio Libre de Apartheid Israelí (ELAI), difundirlo entre la ciudadanía, insertando el Sello Espacio Libre de Apartheid Israelí en la página web municipal, sello que recibirá de la Red solidaria contra la ocupación de Palestina.
4.- Adoptar las medidas legales oportunas para que los procesos de contratación y compra incluyan previsiones que impidan contratar servicios o comprar productos a empresas cómplices de violaciones del Derecho Internacional y que no acaten el Derecho de Autodeterminación del pueblo palestino (Resolución 242 del Consejo de Seguridad de las naciones Unidas, Declaración de la Corte Intencional de Justicia de 9 de julio de 2004. el Estatuto de Roma de la Corte Penal y la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU).
5.- Fomentar la cooperación con el movimiento BDS (Boicot, desinversiones y sanciones), articulado a nivel estatal por la Red Solidaria contra la Ocupación de Palestina y a nivel autonómico y local por el Comité de Solidaridad con la Causa Árabe».
El TS, en sus fundamentos jurídicos señalaba:
► No es ajeno a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de actos de los Plenos municipales que no responden a la literalidad de las competencias enumeradas en el LRBRL.
Lo significativo es que el artículo 55 LRBRL recuerda la necesidad de respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
► Los Acuerdos plenarios municipales producidos y examinados judicialmente a lo largo de los años han obtenido variadas respuestas del TS atendiendo a las circunstancias de cada caso
► Lo relevante es que el artículo 2 a) LJCA no incluye a las EELL cuando contempla los actos políticos. En la misma línea se habían decantado las sentencias de 24/11 2003 y 23 /2/ 2004
Lo que se ha tenido en cuenta para decidir la viabilidad o no de los actos es la existencia o no de efectos jurídicos vinculantes derivados de los pronunciamientos realizados y del respeto a la Constitución y a los derechos fundamentales de terceros.
Por todo ello, el Acuerdo del Pleno de 7 de julio de 2016 es susceptible de control por la jurisdicción administrativa tal como nos suscita el auto sobre la cuestión de interés casacional. No obstante, la existencia de pronunciamientos de distinta naturaleza y consecuencias en el acuerdo de 7 de julio de 2016 exige distinguir la naturaleza de sus apartados.
► La posición de la Sala del TS: Cuando el acto municipal carece de efectos prácticos directos, nada obsta a su permanencia si no viola derechos fundamentales o de terceros.
Pues bien, a juicio del TS carecen de eficacia administrativa y entran en el ámbito de las declaraciones políticas que se agotan en sí mismas sin trascendencia de aquella naturaleza estos dos puntos del Acuerdo del Pleno de 7 de julio de 2016:
«1ª manifestar su adhesión y apoyo a la resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2014 por la que se reconoce el Estado de Palestina.» Considera el TS que la adhesión municipal a un pronunciamiento del Parlamento Europeo, no quebranta las competencias municipales ni incurre en ilegalidad
2ª «mostrar la solidaridad con la población de los territorios ocupados instando a la ONU a garantizar su protección y a obligar a Israel a cumplir la legalidad internacional«. Para el TS la manifestación de la solidaridad con determinada población es una declaración que al carecer de efectos jurídicos vinculantes responde al carácter político de la autonomía municipal
Por el contrario, el TS declara que no son válidos:
el aptdo 3 del Acuerdo plenario por implicar discriminación de terceros, esto es lesión de derechos fundamentales, por lo que se anula
Igualmente el TS confirma la nulidad de los aptdos. 4 y del Acuerdo del Pleno, ya que son adoptados careciendo de competencia el Ayuntamiento y vulnerando el derecho de igualdad
▬A modo de conclusión y síntesis:
► Debe distinguirse entre: a) las materias de la competencia municipal en los distintos ámbitos sectoriales que establece el artículo 25 de la LRBRL y b) los acuerdos y declaraciones en el marco del funcionamiento y atribuciones del Pleno como órgano de máxima representación política de los ciudadanos
► Corresponde también a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de actos de los Plenos municipales que no responden a la literalidad de las competencias enumeradas en el artículo 25 de la LRBRL
►Respecto a este tipo de acuerdos y declaraciones citadas en el párrafo b) se plantean en muchas ocasiones dudas sobre la validez de las mismas, habiéndose pronunciado el TS al respecto, de cuya jurisprudencia estimo oportuno sintetizar las siguientes notas esenciales:
● Sobre el funcionamiento y debates en el Pleno el artículo 97 del ROF regula diversos supuestos, como las mociones, proposiciones, dictámenes, votos particulares, enmiendas, ruegos y preguntas
● Son válidas las declaraciones políticas en el marco de la autonomía municipal (que se agotan en sí mismas careciendo de efectos jurídicos vinculantes), bajo los límites siguientes:
– no violar derechos fundamentales o de terceros.
– no vulnerar el principio de igualdad
– no invadir competencias que corresponden al Estado o a las CCAA
● Son también válidas las declaraciones de reprobación aprobadas por el Pleno en el ejercicio de su función de control y fiscalización, siempre que se refieran a cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, concurran razones de interés general debidamente justificadas, y siempre que lo haga de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad
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