EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS -ARANZADI LA LEY publica durante este mes de abril de 2025 artículos conmemorativos de los 40 años de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, lo que la convierte -como señala dicha editorial. en la más longeva en el ámbito del derecho público español. Coincido con los demás autores que han escrito interesantes artículos conmemorativos en que, para garantizar su supervivencia, es necesario su reforma urgente.
Bajo dicha premisa, yo he escrito el siguiente artículo en el que partiendo de la regulación existente, cuando se aprobó la LRBRL, en materia de procedimiento administrativo aplicable a la administración pública más cercana al ciudadano, es decir la Administración Local, analizo la evolución operada en dos aspectos de interés, el régimen del silencio administrativo y el funcionamiento burocrático en la gestión y tramitación administrativa. Mostrando finalmente la visión de futuro en ambas materias.
Cuando se publicó y entró en vigor la LRBRL estaba vigente la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) del régimen anterior y por consiguiente la concepción de la Administración estaba basada en dicha ley de 1958. Por supuesto que en 1985 ya se había promulgado la Constitución Española de 1978, pero el marco jurídico concreto que regulaba el funcionamiento y el régimen jurídico de las relaciones entre la Administración y el administrado, con tibias modificaciones, venía constituido esencialmente por la LPA
Incluso con la CE ya en vigor y por lo que respecta a las EELL subsistían a nivel legal los mecanismos de control y tutela del régimen anterior, solo derogados expresamente por la Ley 40/1981, de 28 de octubre.
No siendo posible abarcar en este artículo commemorativo de los 40 años de la LRBRL todos los aspectos del procedimiento administrativo, me centraré en dos aspectos relevantes:
-el régimen del silencio administrativo
-el funcionamiento burocrático en la gestión y tramitación administrativa.
Así las cosas, el pasado del procedimiento administrativo local, a los ojos de quienes hemos servido a la Administración Local con anterioridad a la LRBRL (de la que ahora se cumplen cuarenta años) venía regido por una Ley que si bien debe reconocerse que técnicamente fue elogiada (y hasta en buena parte copiada por sus sucesoras Leyes de 1992 y 2015) hacía recaer el peso de las relaciones Administración-administrado en la supremacía de aquélla y su concepción organicista, con algunas garantías otorgadas a los interesados especialmente en cuanto al régimen de los recursos administrativos.
Además, el silencio de la Administración ante la solicitud del interesado imponía a éste un tortuoso camino para la defensa y en su caso obtención de sus pretensiones, ya que, por un lado, una vez transcurridos tres meses sin recibir respuesta o bien debía denunciar la mora y tres meses después considerar desestimada la solicitud, o bien esperar la resolución expresa de su petición (artículo 94); y el silencio se entendía con carácter general negativo ya que únicamente era positivo (según el artículo 95) “cuando así se establezca por disposición expresa o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores”
Por otra parte, el funcionamiento burocrático, con escritura a mano y en papel, para la gestión y la formalización del procedimiento en los expedientes administrativos formalizadores del mismo. Si bien la LPA, en su art 30.2 preveía “la racionalización de los trabajos burocráticos y su realización por medio de máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y automatismo en las oficinas públicas”, dicha previsión estaba matizada por el condicionante de que “el volumen del trabajo” hiciese “económico” el empleo de tales procedimientos
·En 1978 se promulga la CE (y en 1979 se constituirían las primeras Corporaciones Locales democráticas), garantizando el sometimiento de las Administraciones Públicas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organización, como al régimen jurídico, el procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad.
La CE alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la Ley y al derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular. Y consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla.
En 1985 se promulga y publica la esperada LRBRL
Ya la Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981 de 2 de febrero declaraba la inconstitucionalidad, nulidad y derogación de aquellos preceptos del texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 Jul. 1945 y 3 Dic. 1953, aprobado por Decreto de 24 Jun. 1955, por resultar contrarios a la autonomía municipal consagrada en la Constitución. Y la Ley 40/1981, de 28 de octubre, por la que se aprueban determinadas medidas sobre régimen jurídico de las Corporaciones Locales, en su artículo 5 dejó sin efecto los procedimientos de fiscalización, intervención y tutela que en aquél momento ejercía el Ministerio de Administración Territorial sobre las Corporaciones Locales en materia de personal propio de las mismas
Pero en materia de procedimiento administrativo pocas novedades aportaba respecto a la legislación entonces vigente constituida por la LPA de 1958. Además de eliminarse los procedimientos que suponían fiscalización o tutela de los órganos estatales, se recogen en el articulado de la LRBRL y en su normativa complementaria y de desarrollo especificidades propias del régimen local relacionadas con el procedimiento administrativo. Así:
-La procedencia de cursar por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma el dictamen del Consejo de Estado (Art 48)
– El procedimiento de aprobación de las Ordenanzas Fiscales (Art 49)
– La inmediata ejecutividad de los actos locales (Art 51)
-Los recursos contra los actos que agoten la vía administrativa (Art 52) y la revisión de actos y acuerdos (Art 53)
-La atribución al Pleno de la declaración de nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria (Art 110)
-Los supuestos de informe preceptivo del Secretario y en su caso del Interventor (en el art 54 del TRRL)
-El mandato de que la tramitación administrativa se desarrolle por procedimientos de economía, eficacia y coordinación que estimulen el diligente funcionamiento de la organización de las EELL (en el art 147.1 del ROF)
-La amplia regulación de la información y participación ciudadanas (Arts 69 a 72 de la LRBRL). Debiendo destacarse que en el art 70 bis.4 (introducido por el número uno del artículo 1 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) se establece la posibilidad de que cuando se trate de procedimientos y trámites relativos a una actividad de servicios y a su ejercicio incluida en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, los prestadores puedan realizarlos, por medio de una ventanilla única, por vía electrónica y a distancia.
-O el mandato -”siempre que sea posible”- de mecanizar e informatizar los trabajos burocráticos (en el art 147.2 del ROF)
-La regulación del Registro de documentos en los arts 151 a 162 del ROF).
Sin embargo, además de que los preceptos citados no suponen grandes novedades respecto a lo previsto en la legislación anterior de régimen local, la regulación de las materias procedimentales últimamente citadas, más novedosas, como la realización de los tramites relativos a actividades de servicios por vía electrónica y a distancia y la informatización de los trabajos burocráticos, junto a la regulación del Registro de documentos en el ROF, ha sido ampliamente superada por la regulación prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP de 1992) primero y especialmente por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC de 2015) y a continuación por el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo (RAFSPME de 2021).
En cuanto al régimen del silencio administrativo:
Frente a la regla general del silencio negativo negativo de la LPA, la LRJAP de 1992, estableció la regla general del silencio positivo (art 43) salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo estableciese lo contrario; los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
En parecidos términos se pronuncia la actual LPAC de 2015, en su art. 24, que añade que “cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general”. Y a los supuestos de efectos desestimatorios adiciona aquellos cuya estimación impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente así como los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
De la informatización de los trabajos burocráticos a la “Administración electrónica”
En la LRJAP de 1992 (art. 45) se mandataba a las AAPP el “impulso del empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes”; se permitía que -cuando fuese compatible con los medios técnicos de que dispongan las AAPP- los ciudadanos se relacionasen con ellas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respecto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento; y se otorga validez y eficacia a los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos por las AAPP, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medio, siempre que quedase garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras Leyes
Dichas previsiones de la LRJAP de 1992 fueron desarrolladas, para la A.G.E., por el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, regulando la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas y el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, regulando la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ,la expedición de copias y documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.
Paso muy importante lo ha constituído la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en cuanto antecedente inmediato y espejo para la Ley actual reguladora del procedimiento administrativo. Y es que dicha Ley de 2007 ya reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las AAPP por medios electrónicos y regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones entre las AAPP, así como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica.
En la LPAC de 2015, se regulan ampliamente aspectos como:
-El derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas (Artículo 14)
-La emisión de documentos por las Administraciones Públicas (Artículo 26)
-La obligación de las AAPP de emitir los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, “a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia”.
-Los requisitos para ser considerados válidos los documentos electrónicos administrativos (art. 26.2)
-El formato electrónico de los expedientes (Art 70.2)
-La práctica de las notificaciones preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía (Artículo 41)
-Los derechos de las personas a comunicarse con las Administraciones Públicas, recibir las notificaciones y consultar la información sobre sus expedientes a través de un Punto de Acceso General (arts. 13 a), 43.4 y 53.1 a)
-Los Registros de las AAPP, que tendrán carácter electrónico (art 16)
-Las Oficinas de asistencia en materia de registros (arts. 6.5, 12.3, 16.4 d), 27.1, 41.1 a) y 66 y Disposición adicional cuarta
-Y se amplían los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración (art 13) y de los interesados en el procedimiento administrativo (art 53)
Además de lo previsto en la citada ley de procedimiento administrativo de 2015, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP de 2015) establece en el Capítulo V del Título Preliminar el funcionamiento electrónico del sector público, regulando aspectos como:
-La Sede electrónica
-El Portal de internet
-Los sistemas de identificación de las AAPP
-La actuación administrativa automatizada
-El archivo electrónico de documentos
Todos estos aspectos son desarrollados en el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo (RAFSPME de 2021)
Esta es la situación actual del procedimiento administrativo local en los aspectos que he destacado, el régimen del silencio administrativo y el funcionamiento electrónico.
Sin olvidar que conforme al art 3 de la LRJSP de 2015, cuyo precepto desarrolla el artículo 103 CE, las Administraciones Públicas deben respetar en su actuación y relaciones, entre otros, los principios de:
-Servicio efectivo a los ciudadanos.
-Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
-Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
-Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
De cara al futuro, en cuanto al régimen del silencio, deberían revisarse los supuestos excepcionados del régimen del silencio positivo. Téngase en cuenta que -entre otras disposiciones tanto estatales como autonómicas- aún continúan vigentes leyes dictadas al amparo de la LRJAP de 1992, como la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, que en su Disposición adicional vigésima novena establece un régimen jurídico aplicable a la resolución administrativa en determinadas materias (en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992), cuya disposición lo que hace es excepcionar mediante una Ley para determinados procedimientos el régimen general del silencio positivo.
En cuanto al funcionamiento electrónico
-Por un lado, es necesaria su generalización en todas las EELL. Somos conscientes de las dificultades financieras, de medios personales y técnicas en un gran número de EELL. Pero debe potenciarse la asistencia por parte de las Diputaciones provinciales, así como el uso en general de los diversos instrumentos de colaboración y coordinación previstos tanto en la LPAC de 2015 como en la LRJSP de 2015. Además, no debe olvidarse que conforme a la Disposición adicional segunda de la LPAC de 2015, “para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado” y que “su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.
-Pronto nos encontraremos con aplicaciones de inteligencia artificial (IA) para la gestión, tramitación e incluso resolución de determinados procedimientos, en el marco de la legislación vigente (como la futura Ley para el buen uso y la gobernanza de la inteligencia artificial) y del cumplimiento de los principios derivados del art 103 de la CE antes citados así como de los principios esenciales del procedimiento administrativo especialmente de garantía de los derechos de los ciudadanos
En los demás aspectos del procedimiento administrativo
Efectivamente, aún cuando dentro de unos años estará normalizado el uso de aplicaciones de IA para determinados trámites, actuaciones y procedimientos, y partiendo de la vigencia del pilar fundamental de nuestro ordenamiento jurídico como es la Constitución, considero que la jurisprudencia ahondará y fortalecerá el cumplimiento del principio de legalidad y los derechos de los ciudadanos como el de audiencia, defensa, participación, servicio efectivo por parte de la Administración, responsabilidad de ésta, junto a la simplicidad de los procedimientos.
Y es que, como decía, la Administración -y por lo tanto la del futuro- ya no es una Administración organicista sino una Administración instrumental puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos
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