Sentencia del Tribunal Supremo de 20 Sep. 2022 [Roj: STS 3289/2022 – ECLI:ES:TS:2022:3289]
1.-La perspectiva jurídica -a la luz de la doctrina fijada por el TS- sobre la impugnabilidad de las declaraciones políticas en un Pleno y los límites de las mismas en cuanto a su validez jurídica.
▬Actos administrativos controvertidos en vía judicial:
Acuerdo de 7/7/2016 del Pleno del Ayuntamiento de Reinosa que instaba al Gobierno municipal a:
«1.- Manifestar su adhesión y apoyo a la resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2014 por la que se reconoce el Estado de Palestina.
2.- Mostrar la solidaridad con la población de los territorios ocupados instando a la ONU a garantizar su protección y a obligar a Israel a cumplir la legalidad internacional.
3.- Declarar el municipio de Reinosa, Espacio Libre de Apartheid Israelí (ELAI), difundirlo entre la ciudadanía, insertando el Sello Espacio Libre de Apartheid Israelí en la página web municipal, sello que recibirá de la Red solidaria contra la ocupación de Palestina.
4.- Adoptar las medidas legales oportunas para que los procesos de contratación y compra incluyan previsiones que impidan contratar servicios o comprar productos a empresas cómplices de violaciones del Derecho Internacional y que no acaten el Derecho de Autodeterminación del pueblo palestino (Resolución 242 del Consejo de Seguridad de las naciones Unidas, Declaración de la Corte Intencional de Justicia de 9 de julio de 2004. el Estatuto de Roma de la Corte Penal y la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU).
5.- Fomentar la cooperación con el movimiento BDS (Boicot, desinversiones y sanciones), articulado a nivel estatal por la Red Solidaria contra la Ocupación de Palestina y a nivel autonómico y local por el Comité de Solidaridad con la Causa Árabe».
▬SJCA nº 3 de Santander: estima parcialmente los recursos presentados por Asociación Acción y Comunicación sobre Oriente Medio y por la Asociación Interpueblos: estima el recurso de la Asociación Acción y Comunicación sobre Oriente Medio y desestima el recurso formulado por la Asociación Interpueblos en su fundamento
Fundamentos: (TERCERO) Se reconoce que el acto tiene una finalidad política, pero queda sujeto al control jurisdiccional (STS de 24 /11/ 2003). Entiende que al instar al gobierno municipal a ejecutar lo acordado, se convirtió en un auténtico acto administrativo. Se apoya en la sentencia del TSJ de Asturias de 29 /9/ 2016 y en la STS de 24 /6/ 2014. Recalca que la Corporación debe actuar en el ámbito de sus competencias, lo que no considera que ocurra en ese caso, al recaer el acuerdo impugnado sobre materia de relaciones internacionales aspecto competencia del Estado (artículo 149.1.3ª CE) y de la legislación de contratos cuya competencia exclusiva corresponde al Estado igualmente (artículo 149.1.18º CE), por tanto, en virtud del contenido del acuerdo adoptado, el Ayuntamiento no puede apelar a la autonomía local.
(CUARTO) adiciona la sentencia del Juzgado núm. 3 de Oviedo, de 6 /3/ 2018, que se funda en la sentencia del TSJ de Asturias de 29 /9/ 2016, recaída en acuerdo similar de fomento del movimiento Boicot, Desinversión y Sanciones, articulado a nivel estatal por la Red Solidaria contra la Ocupación de Palestina y a nivel autonómico y local por el Comité de Solidaridad con la Causa Árabe, donde se entendió que se vulneraba el principio de igualdad (artículo 14 CE), por crear discriminación respecto el Estado israelí.
(QUINTO) los apartados 4.º y 5.º del acuerdo son adoptados careciendo de competencia el Ayuntamiento y vulnerando el derecho de igualdad,
El resto de adhesiones y muestras de solidaridad no incurren en ilegalidad.
▬Ambas Asociaciones interponen recurso de apelación ante el TSJ de Cantabria
▬STSJ de Cantabria (Cendoj Roj:STSJ CANT 812/2020 – ECLI:ES:TSJCANT:2020:812) estima el recurso de apelación respecto la Asociación Acción y Comunicación sobre el Oriente Medio y desestima el recurso formulado por la Asociación Interpueblos.
El TSJ concluye que el acuerdo incurre en manifiesta falta de competencia para adoptar las declaraciones realizadas [artículo 47.1 b) LPACAP]. El acuerdo recoge compromiso de ejecución y adhesión al boicot, excediendo de las competencias locales previstas en el artículo 25 de la LRBRL en relación con el principio de objetividad (artículo 137 CE).
▬Auto del TS de 13 /1 / 2022 admite a trámite recurso de casación: La cuestión en la que, en principio, se entiende existe interés casacional objetivo (i.c.o.) para la formación de jurisprudencia es determinar si los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento que se impugnaron son, o no, susceptibles de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a su naturaleza, contenido y efectos.
Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 1.1 y 2 a) LJCA, en relación con los artículos 2, 9.3, 20, 103, 137 y 140 CE, así como los artículos 2 a) y 25 LRBRL
▬Argumentos de la Asociación Interpueblos [partidaria de la validez de los Acuerdos adoptados] en su recurso de casación:
– el acuerdo objeto de recurso no era susceptible de recurso contencioso-administrativo, porque se trataba de una moción de carácter político, y no de un acto administrativo en sentido técnico
– el movimiento Boicot, Desinversión y Sanciones es una campaña que utiliza el llamamiento al boicot como estrategia pacífica y no violenta para defender los derechos humanos del pueblo palestino – la consolidación de la doctrina afirmada en la STS de 26 / 6 / 2019, no puede provocar una inmovilización injustificada de la participación de los entes locales en el debate político. La necesidad de atribución por ley de competencias propias a los municipios que resulta del artículo 25.1 LRBRL no puede, afectar, por sí misma, a actuaciones locales como la controvertida en la medida en la que la libertad de expresión de los representantes políticos municipales y sus órganos de gobierno reconocida en el artículo 20 trascienden de cualquier reparto competencial, y se encuentran en planos de actuación totalmente distintos.
▬Argumentos de la Asociación Acción y Comunicación sobre Oriente Medio [contraria a la validez de los Acuerdos adoptados por el Pleno de Reinosa]:
– la campaña Boicot, Desinversión y Sanciones incita es a discriminar a la colectividad israelí.
-se trata de actos que expresan una declaración de voluntad administrativa desprovista de una potestad habilitante, afectan perjudicialmente a la esfera jurídica de personas físicas y jurídicas determinables por su pertenencia a las categorías a las que se dirige la decisión de los ayuntamientos.
– no se da la pretendida causa de inadmisión porque el acuerdo del Pleno municipal del Ayuntamiento de Reinosa (Cantabria) está incluido dentro del ámbito subjetivo y objetivo del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (artículo 9 LOPJ y los arts 1 a 5, en relación con el 25 de la LJCA y consecuentemente, no resultaba aplicable la previsión del artículo 69 c) de la misma Ley.
– ningún ayuntamiento puede condicionar la actuación del Estado español en sus relaciones con el Estado de Israel.
– una actuación municipal con esta orientación no respeta los principios de igualdad y libre concurrencia en la adjudicación de contratos de la Corporación, que inspira como elementos esenciales la legislación aplicable, en especial de la Ley de Contratos del Sector Público, Ley 9/2017.
▬Los Fundamentos del TS:
► No es ajeno a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de actos de los Plenos municipales que no responden a la literalidad de las competencias enumeradas en el LRBRL.
Lo significativo es que el artículo 55 LRBRL recuerda la necesidad de respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
► Los Acuerdos plenarios municipales producidos y examinados judicialmente a lo largo de los años han obtenido variadas respuestas del TS atendiendo a las circunstancias de cada caso:
● en contra: STS 25 /3/1998 anuló una declaración del Ayuntamiento de Amurrio por carecer el Ayuntamiento de competencia para declararse municipio desnuclearizado, ya que constituía una competencia estatal.
● en contra: STS 24/11/2003 declara ineficaz y nulo el acuerdo del Ayuntamiento de Agüimes declarando empresa «non grata» a «Telefónica Servicios Móviles SA»,
● a favor: STS 23/4/2008 que desestima el recurso del Abogado del Estado contra la sentencia desestimatoria del tribunal de instancia sobre la impugnación de un acuerdo del Ayuntamiento de Llodio por tratarse de «una actividad municipal carente de efectos prácticos directos que esencialmente se limita a expresar una opinión política como manifestación de la voluntad concorde de los miembros de la Corporación»
● en contra: STS 26/6/2019, anula un acuerdo del Ayuntamiento de Caldes de Montbui en abierta contradicción con la Constitución
► Lo relevante es que el artículo 2 a) LJCA no incluye a las EELL cuando contempla los actos políticos. En la misma línea se habían decantado las sentencias de 24/11 2003 y 23 /2/ 2004
Lo que se ha tenido en cuenta para decidir la viabilidad o no de los actos es la existencia o no de efectos jurídicos vinculantes derivados de los pronunciamientos realizados y del respeto a la Constitución y a los derechos fundamentales de terceros. En la misma línea se habían decantado las sentencias de 24 /11/ 2003 y 23 /2/ 2004: no es posible acoger «la doctrina del acto político» como excepción al examen jurisdiccional; por el contrario, se trata de un acuerdo municipal -no del Gobierno o de algún Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma- y no se dicta en el ejercicio de la función de dirección política o en el ámbito de relaciones constitucionales. Constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede contencioso-administrativa.
Por todo ello, el Acuerdo del Pleno de 7 de julio de 2016 es susceptible de control por la jurisdicción administrativa tal como nos suscita el auto sobre la cuestión de interés casacional. No obstante, la existencia de pronunciamientos de distinta naturaleza y consecuencias en el acuerdo de 7 de julio de 2016 exige distinguir la naturaleza de sus apartados.
► La posición de la Sala del TS: Cuando el acto municipal carece de efectos prácticos directos, nada obsta a su permanencia si no viola derechos fundamentales o de terceros.
Pues bien, a juicio del TS carecen de eficacia administrativa y entran en el ámbito de las declaraciones políticas que se agotan en sí mismas sin trascendencia de aquella naturaleza estos dos puntos del Acuerdo del Pleno de 7 de julio de 2016:
«1ª manifestar su adhesión y apoyo a la resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2014 por la que se reconoce el Estado de Palestina.» Considera el TS que la adhesión municipal a un pronunciamiento del Parlamento Europeo, no quebranta las competencias municipales ni incurre en ilegalidad
2ª «mostrar la solidaridad con la población de los territorios ocupados instando a la ONU a garantizar su protección y a obligar a Israel a cumplir la legalidad internacional«. Para el TS la manifestación de la solidaridad con determinada población es una declaración que al carecer de efectos jurídicos vinculantes responde al carácter político de la autonomía municipal
En cuanto al aptdo 3 del Acuerdo plenario
«3. Declarar el concejo de Reinosa Espacio Libre de Apartheid Israeli y difundirlo entre la ciudadanía, insertando el sello de Espacio Libre de Apartheid Israelí en la web municipal.» Para el TS este apartado tercero implica discriminación de terceros, esto es lesión de derechos fundamentales, por lo que se anula.
El TS igualmente confirma la nulidad de los siguientes aptdos. del Acuerdo del Pleno:
«4- Adoptar las medidas legales oportunas para que los procesos de contratación y compra incluyan las previsiones que impidan contratar servicios o comprar productos a empresas cómplices de violaciones del Derecho Internacional de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
5- No suscribir ningún convenio o acuerdo con instituciones públicas, empresas y organizaciones que participen, colaboren u obtengan beneficio económico de la violación del Derecho Internacional y de la Declaración de los Derechos Humanos.
6- Fomentar la cooperación con el movimiento BDS (Boicot, Desinversión y Sanciones) articulado a nivel estatal por la Red Solidaria contra la Ocupación de Palestina y a nivel autonómico y local por el Comité de solidaridad con la Causa Árabe.»
► Respuesta del TS a la cuestión de interés casacional.
⁕Los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento objeto de impugnación en la instancia son susceptibles de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a su naturaleza, contenido y efectos.
⁕Justamente esa naturaleza, contenido y efectos dan lugar a la viabilidad o inviabilidad de los distintos apartados. [Véase los párrafos que he subrayado en azul turquesa]
2. –Las opiniones y visiones abiertas a la reflexión ciudadana.
Hasta aquí el resumen de la cuestión planteada y el pronunciamiento del TS.
Perfila y delimita el Tribunal Supremo, en relación a aquellos Acuerdos adoptados en sesiones de los Plenos municipales [generalmente por medio de Mociones presentadas por uno o varios Grupos políticos] el grado de su viabilidad jurídica. Puedo dar fe de que he visto debatir y votar más de un millar de mociones de tales características, por lo que puede imaginarse el lector que el número de tales mociones presentadas y aprobadas en los Plenos de los Ayuntamientos españoles desde 1978 hasta la actualidad probablemente alcance los centenares de miles.
Las reacciones a dicha Sentencia en distintos foros jurídicos han sido de los más variadas según he tenido la ocasión de leer. Destaca la sorpresa causada a algún operador jurídico, las posibles dificultades para determinar en cada caso -y en el momento- los efectos jurídicos o no del Acuerdo que se adopta, el grado de afectación a derechos de terceros o a competencias del Estado, etc.
Particularmente no tengo nada que objetar ya que coincide con mi percepción y mi valoración, hasta ahora, de tales Mociones políticas. Respeto no obstante otras valoraciones; si hubiese unanimidad en todas las cuestiones litigiosas, no existirían los recursos ni, por lo tanto las sentencias. En cualquier caso, todos -desde los Grupos políticos hasta los Jueces, pasando por los Secretarios municipales- debemos sujetarnos a este pronunciamiento del TS.
No obstante todo lo anterior, cerrada la perspectiva estrictamente jurídica y en el marco de la filosofía de este Blog de acercamiento al ciudadano, la presentación, debate y aprobación en los Plenos municipales de este tipo de Mociones me inducen a plantear una serie de interrogantes. Advierto que no voy a dar mi opinión personal. Solamente abro a la opinión, debate y reflexión (de representantes políticos, asociaciones y ciudadanos en general) las cuestiones siguientes:
► ¿Qué piensa el ciudadano sobre la dedicación a tales temas en las sesiones plenarias? Teniendo en cuenta los problemas existentes en el pueblo, municipio o ciudad: ¿debería dedicarse más tiempo a tales problemas cercanos? ¿no debería dedicarse ni un minuto a debatir y votar aquellas cuestiones ajenas a la competencia municipal? o ¿debería debatirse -en el Pleno municipal- tanto sobre la problemática local como sobre aquellos otros temas?
► En aras a la transparencia municipal: para que el ciudadano tenga una perspectiva general y completa sobre el número y contenido de este tipo de Mociones a las que -independientemente del resultado de la votación- se dedica un tiempo en el Pleno del Ayuntamiento ¿no sería recomendable publicar en el Portal de Transparencia la relación y contenido de las Mociones presentadas? [Me refiero a las Mociones presentadas y debatidas, sea cual sea el Grupo político proponente y el resultado de la votación]
► Finalmente:
– siendo innato al propio concepto del Municipio (artículo 1 de la LRBRL) la participación ciudadana
– viniendo incluso exigido el establecimiento de cauces, instrumentos y procedimientos para la efectiva participación ciudadana (artículos 70 bis y 72, entre otros, de la citada Ley)
– teniendo en cuenta que los vecinos electores parten de unos programas electorales de las formaciones políticas en los que no se incluyen esas otras materias (ajenas a la competencia municipal) y
– sobre la base de que éstas -conforme ha sentenciado el TS- son válidas siempre que no tengan efectos jurídicos,
¿No sería más adecuada la utilización de los citados cauces de participación ciudadana para el debate, e incluso votación (sin la producción de efectos jurídicos), de aquéllos temas ajenos a la competencia municipal pero que pueden resultar de interés para la ciudadanía?
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