En el artículo 139 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) se establece la potestad de las EELL de tipificar, a través de Ordenanza, infracciones y sanciones administrativas en determinadas materias:
“Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes”.
En el artículo 140 se tipifican las infracciones muy graves y se establecen los criterios para clasificar aquéllas en graves o leves
Finalmente, en el artículo 141 se establecen límites a las sanciones económicas que por las infracciones aludidas pueden imponer las Entidades Locales, salvo previsión legal distinta
Es decir, el ámbito objetivo respecto al que -a través de las Ordenanzas Municipales- las EELL pueden establecer tipos de infracciones y sanciones (a la vista de lo establecido en los artículos 139 y 140 LRBRL), es el siguiente:
–Las relaciones de convivencia de interés local, pudiendo tipificarse perturbaciones de la convivencia que afecte a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos
–El uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, pudiendo, en este sentido, tipificarse infracciones por: el impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a su utilización; el impedimento o la obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público; los actos de deterioro de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público; el impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su utilización; o los actos de deterioro de espacios públicos o de cualquiera de sus instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana
Por supuesto, tal tipificación de infracciones y sanciones y en definitiva la regulación de las relaciones de convivencia y del uso de los bienes y servicios ha de respetar en todo momento los límites constitucionales en cuanto al ejercicio de derechos y libertades previstos en la CE así como la normativa sectorial autonómica o estatal en la que se regulen las materias señaladas y en su caso el procedimiento sancionador
El problema que se suscita es si es posible que el Ayuntamiento, en tal regulación, y en ausencia de normativa sectorial, prevea un plazo máximo de resolución del procedimiento sancionador en la Ordenanza o por el contrario el plazo máximo de resolución de tal tipo de procedimientos sancionadores a cargo de las EELL debe de ser necesariamente de tres meses por aplicación de lo establecido en el artículo 21.3 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas [LPACAP].
La cuestión planteada tiene su importancia en cuanto que, tratándose de procedimientos sancionadores y por consiguiente iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo que la Administración tiene para resolver el expediente sin que haya recaído resolución expresa “producirá la caducidad”, debiendo la resolución que declare ésta ordenar “el archivo de las actuaciones” (según el artículo 25.1 b) LPACAP).
Para ello debemos de tener en cuenta en cuenta las premisas o consideraciones siguientes:
► Lo que establece el artículo 21 de la LPACAP.
Después de fijarse en el aptdo. 1 la obligación general de la Administración de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación, el aptdo. 2 dispone lo siguiente:
“El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea”
Finalmente, el aptdo. 3 del mismo artículo 21 establece que ”cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
La razón de ser de la necesidad de fijar un plazo máximo para resolver los procedimientos -como tiene declarado el Tribunal Supremo en sentencia de 12 de marzo de 2019- “obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley”, y con ello “se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica»
Por otra parte, es importante destacar el hecho de la limitación a seis meses del plazo máximo que puede fijar “la norma reguladora del procedimiento” ya que pudiendo venir constituida dicha “norma reguladora” por un reglamento se trata de evitar que el poder ejecutivo correspondiente desvirtúe el objetivo (y principio rector de actuación de la Administración (recogido en el artículo 3.1 d) de la LRJSP) de agilización de los procedimientos administrativos. Por lo que la ley únicamente permite que la “norma reguladora del procedimiento” fije un plazo superior si dicha norma es una Ley o esté prevista en el Derecho de la U.E.
Asi pues:
Las AAPP tienen la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos, ya se inicien a instancia de parte o de oficio, en el plazo fijado.
El plazo de resolución será el fijado en la norma reguladora del procedimiento de que se trate.
La norma reguladora del procedimiento de que se trate no puede fijar un plazo superior a seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
Si la norma reguladora del procedimiento no fijase un plazo máximo de resolución éste será de tres meses
Antes de seguir adelante, estimo oportuno precisar -en contra de lo que a veces se opina o pueda parecer- lo siguiente:
-La LPACAP no establece el plazo general de tres meses para la resolución de los procedimientos administrativos
-No establece tampoco ningún plazo general de seis meses.
-Lo que quiere la ley es que para cualquier procedimiento debe estar fijado un plazo máximo de resolución, a través de la norma reguladora de cada procedimiento.
-Por consiguiente, puede estar fijado, en la norma reguladora de cada procedimiento, un plazo de tres meses, o dos, o uno, o cuatro,… etc.
-La LPACAP no es la norma reguladora de cada procedimiento.
-El límite que la LPACAP (norma básica de procedimiento administrativo común aplicable a todas las AAPP por previsión constitucional) establece es que la norma reguladora de cada procedimiento (salvo que se trate de una norma con rango de Ley o esté así previsto en el Derecho de la Unión Europea) no puede fijar un plazo superior a seis meses.
-Finalmente, por razones de seguridad jurídica y en aras a garantizar la pronta resolución de los procedimientos y que el interesado pueda en todo caso ejercer sus derechos, si la Administración tarda en resolver, la LPACAP establece una regla supletoria o de cierre del sistema consistente en que si no estuviese fijado en la norma reguladora del procedimiento un plazo máximo de resolución, se considerará que éste es de tres meses.
► La “norma reguladora del procedimiento”.
A la vista de lo hasta aquí expuesto, se desprende que en ningún momento la ley establece que para los procedimientos sancionadores de las EELL el plazo máximo de resolución que rige es el de tres meses.
La ley se remite a lo que establezca -según hemos visto- la norma reguladora de cada procedimiento.
Sin perjuicio de los antecedentes y situación normativa actual de lo que trataré en el apartado siguiente, ¿cuál es el plazo establecido en la norma reguladora de los procedimientos sancionadores de las EELL? Como sabemos, en la LPACAP se establecen las disposiciones comunes a todo procedimiento administrativo, con algunas especialidades respecto a los procedimientos sancionadores y a los de responsabilidad patrimonial. Pero no se establece el plazo máximo de resolución de los procedimientos sancionadores (a diferencia, por cierto, de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, para los que el artículo 91.3 fija el plazo de seis meses). Es decir, la LPACAP omite fijar un plazo de resolución para los procedimientos sancionadores, los cuales pueden corresponder, en virtud de su potestad sancionadora, a cualquiera de las AAPP, incluídas las EELL en virtud del artículo 4.1 f) de la LRBRL
¿Cuál es entonces la norma reguladora del procedimiento sancionador para las EELL? No existe una norma única, como no existe en general para la Administración General del Estado ni para cada una de las CCAA, sinó que ha de estarse a la norma que regule el procedimiento sancionador en cada una de las materias o ámbitos sectoriales en que cada una de las respectivas Administraciones ostenta la potestad sancionadora. Lo mismo ocurre respecto al ejercicio de la potestad sancionadora a cargo de las EELL.
Es cierto que en la mayoría de los casos la potestad sancionadora de las EELL viene regulada, en cuanto a su ejercicio y procedimiento, por la respectiva normativa sectorial, ya sea estatal o autonómica (en materia de urbanismo, consumo, sanidad, tráfico, etc,). Pero desde que la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local introdujo el Título XI de la LRBRL, es decir la potestad de las EELL de tipificar, a través de Ordenanza, infracciones y sanciones administrativas en las materias aludidas al principio de este comentario, no existe una norma estatal o autonómica, salvo en los aspectos concretos en que exista normativa sectorial, como ocurre por ejemplo, en cuanto a la regulación de las relaciones de convivencia de interés local, de conductas previstas en el capítulo IV de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana a que se alude en el propio artículo 140.1 a) de la LRBRL
Por ello, debemos abogar por la viabilidad de que una Entidad Local, en el uso de su competencia normativa a través de una Ordenanza, competencia que abarca tanto la regulación sustantiva de la tipificación de infracciones y sanciones en los términos expuestos en los artículos 139 a 141 LRBRL como la regulación procedimental de tal régimen sancionador, en ambos casos siempre que no se contravenga la normativa estatal o autonómica de aplicación, fije el plazo máximo de resolución de tales procedimientos de su competencia. Es decir, estimo que para estos procedimientos -sancionadores- de la competencia local no ha de existir impedimento legal para que la respectiva Entidad local en su Ordenanza fije el plazo máximo de resolución que estime oportuno, en consonancia con la naturaleza, muchas veces compleja, de un procedimiento sancionador, siempre que dicho plazo no exceda de seis meses.
Tal Ordenanza local será la “norma reguladora de procedimiento” a que se refiere el artículo 21.2 de la LPACAP
► Los antecedentes legislativos, la postura jurisprudencial y las normas actuales del procedimiento sancionador en la Administración Pública
Considero relevante tener en cuenta la situación anterior a la LPACAP, que venía constituída a nivel estatal por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (reglamento que regulaba el procedimiento sancionador “en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas”) en cuyo artículo 20.6 se fijaba un plazo máximo de seis meses para la resolución.
En el artículo 1 de dicho Reglamento se establecía que por parte de las EELL la potestad sancionadora se ejercería mediante el procedimiento establecido en dicho Reglamento, en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas; añadiendo que asímismo se aplicaría dicho Reglamento, en lo no previsto en las Ordenanzas que tipificasen infracciones y sanciones, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.
La Disposición derogatoria única. 2 d) de la LPACAP deroga expresamente dicho Reglamento estatal
Precisamente entre las principales novedades de la LPACAP (actual ley sobre procedimiento administrativo común) destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (de la que deriva el citado Reglamento estatal de 1993), regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. Por ello, el artículo 1 dispone que esta LPACAP “tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador…”
Y en el artículo 1.2 se recoge la previsión de que sólo mediante Ley puedan establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en la misma, pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Añadiéndose que reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.
Es por ello que, a mi juicio, ningún inconveniente debe existir para que una Entidad Local, a través de su respectiva Ordenanza, en el ámbito material en el que tenga competencia, pueda fijar el plazo máximo de resolución del procedimiento sancionador sin que ello suponga ni la introducción de trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPACAP ni contravención alguna a las disposiciones de ésta, ya que estará la Entidad Local -haciendo uso de su potestad reglamentaria- estableciendo una especialidad de su procedimiento como lo es el plazo propio del procedimiento sancionador regulador de las infracciones y sanciones en los ámbitos de ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Fijación del plazo propio de cada procedimiento sancionador al igual que lo hace la Administración General del Estado o las de las CCAA en centenares de disposiciones reglamentarias.
De la doctrina jurisprudencial (sentencias del TS, entre otras, de 17 de noviembre y de 9 de diciembre de 2009 y de 22 de mayo de 2015), debe señalarse:
– La inclinación por el criterio de la «vinculación negativa», en virtud del cual la competencia normativa de las EELL no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que se dicte una Ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación”
-La necesidad de que las EELL, al ejercer su potestad reglamentaria, respeten los siguientes límites:
→ No introducir criterios manifiestamente quebrantadores del principio de igualdad entre los ciudadanos ni imponer obligaciones sin cobertura legal, fuera del alcance competencial de los municipios
→ No vulnerar intereses supra locales o afectar ilegalmente en el contenido
→ En materia de procedimiento no vulnerar los derechos subjetivos (es decir, que ello supusiera afectar el núcleo esencial de los derechos y obligaciones de éstos, penetrando en los ámbitos donde las reglas deban ser necesariamente uniformes en todo el Estado).
En consecuencia debo añadir que -amén de no venir impuesto, como queda indicado, que el plazo de resolución de los procedimientos sancionadores locales deba de ser de tres meses- chocaría contra los más elementales principios de igualdad y uniformidad la exigencia de que tal plazo de resolución para los procedimientos sancionadores de las EELL deba de ser como máximo de tres meses mientras que para el resto de las AAPP -debe tenerse en cuenta que las garantías y trámites procedimentales para el ejercicio de la potestad sancionadora son los mismos- rija el plazo de seis meses. Señalo este plazo no porque venga establecido en la LPACAP o en una norma con rango de ley sino porque es una realidad que en las numerosísimas disposiciones reglamentarias de la AGE o de las CCAA se fija dicho plazo. Y ello si no está establecido un plazo superior mediante una “norma con rango de Ley”.Plazo superior -eso sí- que no puede establecer una Entidad Local mediante una Ley, al no tener ésta la potestad legislativa sino únicamente la reglamentaria (que se ejerce, por cierto, por el órgano de máxima representación política de los ciudadanos, es decir por el Pleno, órgano que tiene atribuída la competencia para la aprobación de ordenanzas y reglamentos en virtud de los artículos 22.2 d) y 123.1 d) LRBRL)
► Deber de las AAPP de publicar las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de resolución
A mayor abundamiento, debe traerse aquí a colación lo que dispone el aptdo. 4 del artículo 21 LPACAP: ”Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo”.
Además.en el mismo precepto se impone a las AAPP la obligación de informar a los interesados, en la notificación del acuerdo de iniciación de oficio, del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo.
Tales previsiones de la ley -sin lugar a dudas aplicables a las EELL- cobran especial relevancia precisamente en los procedimientos sancionadores al ser iniciados necesariamente de oficio (por mor del artículo 63 LPACAP) ya que, como sabemos, al igual que todo procedimiento, ha de tener un plazo máximo de resolución y los efectos que produce la falta de resolución en plazo es la caducidad.
Debemos recordar que una de las esencias del procedimiento administrativo lo constituye el servir de garantía para el interesado, entre cuyas garantías se encuentran precisamente:
– la obligación de la Administración de resolver en el plazo establecido
-conocer de antemano cuál es el plazo máximo de resolución del procedimiento que le afecte
-la caducidad del procedimiento no resuelto en el plazo fijado.
► En conclusión
En las Ordenanzas reguladoras de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, las Entidades locales no solo pueden sino que deben fijar el plazo máximo de resolución del procedimiento sancionador. Salvo en las materias o infracciones en que resultase de aplicación normativa sectorial específica
El plazo que se fije en la Ordenanza, cuya aprobación corresponde al Pleno, no puede exceder de seis meses
Solo en el supuesto de que no estuviese fijado plazo de resolución en la Ordenanza o en su caso en la normativa sectorial estatal o autonómica aplicable, regiría el plazo de resolución de tres meses a que se refiere el artículo 21.3 de la LPACAP, pudiendo alegarse por el interesado la caducidad del procedimiento
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