La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 2025 (Rec. 3616/2023) dictada en casación formula dos pronunciamientos interesantes en relación al procedimiento administrativo.
Por un lado, sobre la supletoriedad de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) en relación a los llamados procedimientos especiales. Por otra parte parte, en relación a los efectos que produce sobre la validez del procedimiento administrativo la existencia de defectos en el documento electrónico.
Aunque el asunto versaba sobre un procedimiento de asilo, la doctrina casacional fijada sobre dichos extremos podrá ser trasladable a otros muchos asuntos.
La cuestión en la que el auto de admisión ha apreciado la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar la aplicabilidad de los arts. 26 y 80 de la LPACAP, a los procedimientos de asilo y, en su caso, la trascendencia del incumplimiento de los requisitos establecidos en dicho precepto respecto de los documentos administrativos electrónicos.
Por eso, vayamos por partes.
► PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN, ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO Y PROCEDIMIENTOS ESPECIALES. LA VIS ATRACTIVA DE LA LPACAP
Referencias normativas:
Art. 1.2 y D.A. primera de la LPACAP
1.La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.
Disposición adicional primera. Especialidades por razón de materia
- Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
- Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:
- Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
- Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
- Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
- Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo
Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo aquí comentada, para pronunciarse sobre la sobre la aplicabilidad de los arts 26 y 80 de la LPACAP a los procedimientos de asilo, argumenta lo siguiente en relación al procedimiento administrativo común, las especialidades de procedimiento y los procedimientos especiales en su Fundamento jurídico quinto (apartado B) :
“… La LPACAP, al igual que sus precedentes desde la vieja ley de 1958, no establece un procedimiento unitario de obligado seguimiento en todos los casos, sino que se limita a regular unos tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate, y en respuesta a esta finalidad de la norma su Título IV contiene «las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común», pero no regula un procedimiento de obligado seguimiento íntegro en todos los casos.
La vocación de la LPACAP es la de configurar el procedimiento común en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 149.1.18 y así lo ha declarado el TC en su sentencia 166/2014 al dictar:
«Esta es, en general, nuestra doctrina desde la STS 227/1988, de 27 de noviembre, FJ 32 (reiterada luego, entre otras, en las SSTC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 7), donde ya dijimos que «[e]l adjetivo ‘común’ que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del ‘procedimiento administrativo común’, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia -lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18-, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae.»
Estas especialidades ratione materiae son reconocidas también la Exposición de Motivos de la LPACAP y se articulan en su disposición adicional primera, en cuyo apartado segundo se hace específica referencia al procedimiento de asilo:
….
Esta aplicación supletoria del procedimiento administrativo común también se contempla en la disposición adicional séptima de la ley 12/2009: «en lo no previsto en materia de procedimiento en la presente Ley, será de aplicación con carácter supletorio la Ley 30/1992, de 26 de noviembre».
La aplicación supletoria supone que, en lo no previsto en los procedimientos especiales, regirá el procedimiento administrativo común y nada se prevé en la ley 12/2009 sobre los documentos electrónicos o sobre la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración, con lo cual, los arts 26 y 80 de la LPACAP se aplican al procedimiento de asilo.
► REQUISITOS DE VALIDEZ DEL DOCUMENTO ELECTRÓNICO VS REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Referencias normativas:
Arts. 26 y 80 de la LPACAP
«Artículo 26.-Emisión de documentos por las Administraciones Públicas
1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:
a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos
3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos»
«Artículo 80 Emisión de informes
- Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes
2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución»
Pues bien, la referida Sentencia del TS, después de determinar la aplicabilidad de los arts. 26 y 80 de la LPACAP, a los procedimientos de asilo en base a la argumentación antes expuesta (es decir, la aplicación supletoria de la LPACAP al no regularse los documentos electrónicos en la normativa especial sobre el procedimiento de asilo), pasa a examinar la trascendencia del incumplimiento de los requisitos establecidos en la LPACAP respecto de los documentos administrativos electrónicos.
Lo hace en los apartados C), D) y E) de su Fundamento jurídico quinto en los siguientes términos, que extracto:
“C.-…la exigencia de responder a la cuestión casacional nos lleva a cuestionarnos sobre la naturaleza del «informe de fin de instrucción» que obra en el expediente administrativo de los dos procedimientos de asilo que aquí analizamos.
…..
La actual LPACAP, ….regula los informes en los artículos 79 y 80; preceptos que se insertan en el Capítulo IV dedicado a la «Instrucción del procedimiento», remitiéndose el art. 80, a su vez, al art 26 de la LPACAP
Revisada la ley de asilo …. y su reglamento de desarrollo …., ni la ley de asilo ni su reglamento contemplan que la instrucción del procedimiento de asilo concluya con un «informe fin de instrucción», sin que, obviamente, nada impida que el órgano instructor, como aquí ocurre, emita su parecer en un informe en el que se reflejen los hechos y datos necesarios para que el órgano que deba resolver emita la correspondiente resolución y, fundamentalmente, las circunstancias que concurren en el solicitante y en el país del que proviene que considere relevantes en relación con su solicitud de protección internacional.
D.-Lógicamente, este «informe fin de instrucción», como documento elaborado por la Administración en un expediente electrónico debe reunir todos los requisitos de los documentos electrónicos establecidos en el art. 26 de la LPACAP, pues responde a la definición de documento electrónico que se contiene en el art. 46 del Real Decreto 203/2021 por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, en cuyo Preámbulo se destaca que el reglamento persigue los cuatro grandes objetivos incorporados por el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025 y que se identifican con: mejorar la eficiencia administrativa, incrementar la transparencia y participación, garantizar servicios digitales fácilmente utilizables y mejorar la seguridad jurídica.
Y así, de conformidad con el citado art. 46 del Real Decreto 2023/2021:
«Se entiende por documento administrativo electrónico la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido generada, recibida o incorporada por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones sujetas a Derecho administrativo».
Por lo tanto, estos preceptos, el art.26 de la LPACAP y el 46 del Real Decreto 203/2021, nos conducen a reputar el llamado «informe de fin de instrucción» como un documento administrativo electrónico y la consecuencia es que, como tal documento electrónico, ha de reunir los requisitos del art. 26 de la LPACAP. No obstante, adelantamos, las consecuencias del incumplimiento de las exigencias del artículo 26 no son las impetradas por la recurrente.
E.-No es objeto de esta sentencia -y resulta del todo prescindible para la decisión de este recurso de casación- un estudio detallado de los objetivos del funcionamiento de la Administración electrónica y del Esquema Nacional de Interoperabilidad, sin embargo, consideramos preciso efectuar un breve repaso del origen de estos requisitos o exigencias del art. 26 LPACAP.
El art. 156 de la Ley 40/2015 se refiere al Esquema Nacional de Interoperabilidad, …... Es el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero el que regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, y el Preámbulo de esta norma explica que la interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Este Real Decreto encomienda un ulterior desarrollo mediante normas técnicas de interoperabilidad en su disposición adicional que serán de obligado cumplimiento por parte de las Administraciones Públicas y, en concreto, la letra b) manda la elaboración de la Norma Técnica de Documento Electrónico que «tratará los metadatos mínimos obligatorios, la asociación de los datos y metadatos de firma o de sellado de tiempo, así como otros metadatos complementarios asociados; y los formatos de documento».
Cumple este fin de desarrollo la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico. El Preámbulo de dicha Resolución nos confirma que sirve para establecer los componentes del documento electrónico, incluyendo contenido, firma electrónica y metadatos mínimos obligatorios, y su formato, así como las condiciones de su intercambio y reproducción. Para facilitar la aplicación de la Norma Técnica existe también una Guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico -emitida por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas- que, en su apartado cuarto, ofrece una definición de documento electrónico, de documento administrativo electrónico, señala también los destinatarios de la Norma Técnica y, en su punto 26, define los componentes y dimensiones del documento electrónico: el contenido, la firma electrónica y los metadatos, y, en su punto 38 (también del apartado cuarto de la Guía Práctica), establece unas condiciones generales para los formatos de los ficheros, las firmas y los metadatos para garantizar la interpretación y el acceso a toda la información contenida en un documento electrónico.
Consideramos de interés, como decíamos, esta breve referencia a la normativa en materia de Esquema Nacional de Interoperabilidad para poner de relieve que los requisitos y exigencias del artículo 26 de la Ley 39/2015 lo son a los efectos de cumplir con los objetivos de la Administración electrónica y, concretamente, permitir la interoperabilidad o transmisión de los documentos entre administraciones y entre éstas y los administrados, y permitir la autenticación, autenticidad y la integridad del documento y la identificación.
Así, aunque el artículo 26 emplee hasta en dos ocasiones el término validez, esta noción de validez no puede equiparse a la validez del acto administrativo que manejamos para considerar la adecuación del contenido del acto administrativo al ordenamiento jurídico ex art. 34 de la LPACAP. Y tampoco el documento administrativo electrónico es equivalente con el acto administrativo -o, más precisamente, con su soporte-, ya que el documento electrónico es una categoría más amplia que no se limita únicamente a reflejar la actuación decisoria de la Administración, sino que abarca cualquier documento, valga la redundancia, que sirva a los efectos de transmisión (como pueden ser las comunicaciones, notificaciones, publicaciones o acuses de recibo), documentos de constancia (como las actas, certificados o diligencias), documentos de juicio (como los informes) y documentos de ciudadano (como las solicitudes, denuncias, alegaciones, recursos, comunicaciones, facturas) y otros. Así se refleja en el punto 17 de la Guía Práctica antes mencionada.
Los requisitos del artículo 26 incorporan, por tanto, exigencias formales, fundamentalmente, para cumplir con fines específicos de la Administración electrónica, requisitos que, a pesar de la dicción literal del precepto, más que a la «validez» o «invalidez» de su contenido, hacen referencia a su configuración material para facilitar su interoperabilidad en el funcionamiento de la Administración y verificar su integridad y autenticidad, es decir, a su «validez» a efectos de autenticación, individualización, referencia temporal e identificación de su emisor. Y, tal como tiene ya asentado esta Sala «en Derecho la forma por la forma no tiene valor jurídico» por lo que la ausencia de alguno de los presupuestos marcados por dicho precepto dará lugar, como cualquier vicio de forma, en su caso, a la anulabilidad, pero siempre que el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados -art. 48 de la LPACAP –
CONCLUSIONES:
1.-La LPACAP no establece un procedimiento unitario de obligado seguimiento en todos los casos, sino que se limita a regular unos tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate. En la LPACAP se establecen las reglas del ‘procedimiento administrativo común’, lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18 CE [que atribuye la competencia exclusiva al Estado para aprobar, entre otras materias, las bases del régimen jurídico de las AAPP que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; y el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas]
2.- Además coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa <<ratione materiae», sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del ‘procedimiento administrativo común’
3.- Cabe la existencia de procedimientos que no exijan alguno de los trámites o regulen trámites adicionales o distintos a los previstos en LPACAP; pero su regulación debe estar prevista en una norma con rango de ley y tales procedimientos se regirán por ésta en cuanto a tales trámites y por la LPACAP en lo demás.
4.- También cabe la existencia de especialidades del procedimiento, establecidas mediante norma reglamentaria, pero únicamente en cuanto a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.
A mi juicio, esta potestad reglamentaria debe entenderse en sus rigurosos términos y no con laxitud, ya que en caso contrario se produciría un vaciamiento de las reglas comunes que establece la LPACAP en desarrollo de la previsión constitucional. Así, por ejemplo, especialidad fijada por norma reglamentaria puede ser la determinación del órgano de instrucción o resolución, o los informes concretos a recabar en el procedimiento concreto, pero no el régimen jurídico de los órganos administrativos o de los informes. Lo mismo respecto a los plazos: por norma reglamentaria puede fijarse un plazo concreto de un trámite (incluso el plazo máximo de resolución siempre que no sea superior a seis meses), pero no el régimen de los plazos o su cómputo.
5.- En todo lo no previsto en las normas indicadas en los apartados 2 a 4, rige la LPACAP.
Este es el caso, por ejemplo, de un procedimiento especial como el de asilo cuya ley no regula el documento electrónico ni la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración; por lo que deben aplicarse supletoriamente en dichos aspectos las regulaciones contenidas en la LPACAP
6.-Los requisitos del artículo 26 LPACAP [sobre el documento electrónico] incorporan exigencias formales, fundamentalmente, para cumplir con fines específicos de la Administración electrónica, requisitos que hacen referencia a su configuración material para facilitar su interoperabilidad en el funcionamiento de la Administración y verificar su integridad y autenticidad, es decir, a su «validez» a efectos de autenticación, individualización, referencia temporal e identificación de su emisor.
No obstante, “en Derecho la forma por la forma no tiene valor jurídico” por lo que la ausencia de alguno de los presupuestos marcados por dicho precepto dará lugar, como cualquier vicio de forma, en su caso, a la anulabilidad, pero siempre que el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados (art. 48 de la LPACAP).
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