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DERECHO ADMINISTRATIVO LO BÁSICO DE LA ADMINISTRACIÓN TRANSPARENCIA

UN EJEMPLO DE BUENA TÉCNICA, CALIDAD, CLARIDAD NORMATIVA Y SEGURIDAD JURÍDICA

La vida municipal se manifiesta, en lo que a la regulación normativa propia se refiere, en distintas Ordenanzas y Reglamentos.

Los sucesivos equipos de gobierno, en el ejercicio legítimo de su acción política municipal, elaboran los correspondientes textos normativos aprobándose por el Pleno Municipal (conforme al procedimiento legalmente establecido, ex artículo 49 de la LRBRL) y se publican en el Boletín Oficial de la provincia (o, en su caso, Comunidad Autónoma) para su entrada en vigor. Es decir, al igual que las disposiciones normativas estatales que se publican en el BOE. En ambos casos, por imperativo del principio de publicidad de las normas del artículo 9.3 de la Constitución española.

Además, en virtud de lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG) tales Ordenanzas aparecen generalmente publicadas en la web, sede electrónica o portal de transparencia.

Ahora bien, con el paso de los años, se va formando un ordenamiento jurídico municipal abultado, complejo y, lo que es peor, integrado por normas a veces obsoletas (regulando situaciones jurídicas del pasado que no tienen reflejo en la realidad actual, lo que hace que la norma haya dejado de cumplir la finalidad que justificó su aprobación) o se trata de normas tácitamente derogadas. En muchos casos, el Ayuntamiento no tiene ya competencia en la materia que amparó la aprobación de la norma al haber quedado superada por las previsiones de la legislación sectorial; y en determinados supuestos las normas han perdido su vigencia porque los servicios que en ellas se regulan ya no existen como tales.

También es frecuente encontrarse con Ordenanzas y Reglamentos reguladores de cuestiones que no precisan de una norma jurídica y que pueden ser sustituidos por instrumentos de carácter no normativo, dotados de una mayor flexibilidad para adaptarse a las circunstancias cambiantes de la realidad que regulan.

En definitiva, los ciudadanos en muchos casos desconocen si una norma resulta o no de aplicación.

Es cierto que, siendo una realidad en muchísimas Entidades locales españolas, bien por falta de medios personales, bien por ausencia de voluntad política, bien por ambas causas, resulta con frecuencia muy difícil llevar a cabo una labor de depuración normativa.

Pero toda esta situación es contraria a las mínimas exigencias de calidad de las normas, la claridad de las reglas de juego y procedimientos para el ciudadano, la sencillez y la coherencia de la normativa municipal y, en definitiva, de la seguridad jurídica; así como contraria al principio de buena regulación exigido a todas las AA.PP. en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

Por todo ello, quiero destacar aquí la aprobación por el Ayuntamiento de Madrid, a través del Acuerdo del Pleno, de 28 de septiembre de 2021, de la Ordenanza 11/2021, de 28 de septiembre, de Derogación Normativa, tras un proceso de depuración del ordenamiento jurídico municipal con el objetivo de eliminar todas las normas obsoletas o que estaban en desuso.

Con ello, se dispone de un ordenamiento jurídico cierto, claro, integrado y depurado, que facilita su conocimiento y comprensión y se traduce en una percepción favorable de las instituciones por parte de la ciudadanía y los operadores jurídicos.

La aprobación de la Ordenanza de derogación normativa ha permitido la derogación de forma rápida y con el menor coste de recursos posible de 17 normas.

La Ordenanza se estructura en un artículo único, que contiene la relación de las ordenanzas que quedan derogadas agrupadas por ámbitos materiales y 5 disposiciones finales.

Esta Ordenanza de derogación cumple con el principio de seguridad jurídica ya que tiene precisamente por objeto conseguir que los ciudadanos puedan identificar claramente cuál es el marco jurídico vigente y efectivamente aplicable, eliminando normas en desuso o que están tácitamente derogadas.

Asimismo, asegura el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, promoviendo la sustitución de determinadas normas por instrumentos más flexibles (acuerdos, decretos, instrucciones) en aquellas materias en las que no existe una obligación de regulación reglamentaria.

Por otra parte, se dió cumplimiento al principio de transparencia, al haber sido sometida a un proceso de consulta pública previa.

De acuerdo con el principio de proporcionalidad, la Ordenanza contiene la regulación imprescindible para atender a la necesidad a cubrir con la norma.

Otros efectos:

► Esta Ordenanza contribuirá al mantenimiento de un archivo normativo adecuado y proporcional, facilitando a la ciudadanía y a los operadores el acceso actualizado a la normativa en vigor.

► En aplicación del principio de eficiencia, la norma evita cargas administrativas innecesarias y racionaliza, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

Puede verse aquí el texto íntegro de la Ordenanza:

http://www.bocm.es/boletin/CM_Orden_BOCM/2021/10/18/BOCM-20211018-65.PDF

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“FAIR PLAY” NORMATIVO, POR FAVOR

Érase una vez un país en el que las leyes empezaron a teñirse de declaraciones partidistas (me refiero a los preámbulos o exposiciones de motivos de las normas jurídicas), de forma que en la parte expositiva se contienen afirmaciones como:

-con esta ley el partido A, que gobierna actualmente, consigue…

-esta ley persigue derogar la ley que aprobó con su mayoría el partido B…

-esta ley trata de hacer frente a la política llevada a cabo por el partido C….

-con esta ley se modifica la ley X que fue aprobada por la mayoría parlamentaria de los partidos D y E, que llevaron a cabo, mientras gobernaron, una nefasta política en materia de …-y, a partir de aquí, “viniéndose arriba”, como suele decirse, llegan a introducirse en las partes expositivas de las leyes, críticas, descréditos, palabras de improperio, infamia o vituperio frente a otro partido o partidos.

Hasta aquí, un relato inventado sobre un país en el que se aprueban unas leyes cuyas partes expositivas contienen declaraciones como las indicadas, es decir un imaginario de lo que pueden ser las leyes (que como se sabe se publican en el Boletín Oficial del Estado) en las que su preámbulo o exposición de motivos plasma lo que se dice en los parlamentos o, mejor dicho, las críticas, mofas, vituperios, descréditos o insultos que los señores representantes de la voluntad popular vierten, a viva voz, desde el estrado o escaño.

Uno lleva muchos años escuchando las opiniones, afirmaciones, declaraciones o manifestaciones que en las sesiones plenarias de los Ayuntamientos y con motivo del tratamiento y debate de asuntos de la más diversa naturaleza, los señores concejales de uno y otro partido hacen, utilizando las críticas -al partido contrario- antes indicadas.

Lo mismo ocurre -y es visto y escuchado por toda la ciudadanía- en el Congreso de los Diputados o en las cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas.

Pero ¿a alguien se le ocurre pensar que con motivo de la aprobación de una Ordenanza Municipal -manifestación de la potestad normativa del Ayuntamiento- se inserte en el texto introductorio, expositivo, de la misma, publicado en el respectivo Boletín Oficial, alguna declaración semejante a las antes indicadas en la que el partido gobernante, mayoritario, hace una crítica al partido que antes había gobernado y aprobado un texto distinto de la Ordenanza? ¿y lo mismo cuando aparece publicada en el BOE una ley recientemente aprobada en las Cortes Generales?

Pues bien, esto último es lo que acaba de suceder con la Ley Orgánica 5/2021, de 22 de abril, de derogación del artículo 315 apartado 3 del Código Penal (publicada en el BOE del pasado 23 de abril).

Esta Ley Orgánica es muy breve, simplemente suprime el apartado 3 del artículo 315 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, que decía: “Quienes actuando en grupo o individualmente, pero de acuerdo con otros, coaccionen a otras personas a iniciar o continuar una huelga, serán castigados con la pena de prisión de un año y nueve meses hasta tres años o con la pena de multa de dieciocho meses a veinticuatro meses”.

No es propósito de este post analizar el contenido de dicho artículo del Código Penal ni la procedencia o no de castigar como delito tipificado como tal las acciones de coaccionar a otros a iniciar o continuar una huelga, en los términos indicados. Tampoco la justificación que se hace en el Preámbulo de esta Ley Orgánica cuando utiliza -y transcribo literalmente- expresiones como

“… se ha aplicado la forma agravada de coacciones prevista en el artículo 315, apartado 3, del Código Penal, sobre la más atenuada de coacciones genéricas, aunque en la mayoría de los casos los hechos no puedan ser entendidos como violentos o coactivos y, en consecuencia, como un riesgo cierto para la integridad de las personas o de los bienes o instalaciones donde se desarrollan. Con esta aplicación de la ley se ha tratado de disuadir a los ciudadanos de ejercer su derecho a la huelga y, en consecuencia, su libertad sindical.

Si bien la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, vino a mitigar la respuesta punitiva de la ley, la misma no da una respuesta proporcionada, ni añade nada nuevo ni necesario atendiendo a la finalidad que la norma atendía. Por ello, el artículo 315.3 del Código Penal debe desaparecer de nuestro ordenamiento punitivo, toda vez que el genérico delito de coacciones ya protege de manera adecuada la libertad de no hacer huelga.

De otra parte, todas estas actuaciones no se ajustan ni a las previsiones de nuestro sistema constitucional ni a las obligaciones que tiene España como signataria de los distintos textos nacidos en la Organización Internacional del Trabajo.

Finalmente, han sido las razones antes expuestas y una forma de interpretación del delito, que amplió su aplicación en sentido contrario a cómo debería interpretarse teniendo en cuenta la doctrina constitucional existente sobre el mismo y el deber de todo intérprete de evitar que la interpretación de la norma disuada del ejercicio del derecho fundamental que limita, las que nos llevan a la necesidad de proponer la supresión de este precepto”.

Nada que objetar.

Lo que no me parece procedente en ningún preámbulo o exposición de motivos -que como veremos tiene el valor de criterio interpretativo de la disposición normativa a las que acompaña para la búsqueda de la voluntad del legislador- es que se incluyan expresiones referidas a la política seguida por un partido político, como se hace en la Ley Orgánica 5/2001 al decir “con la crisis como oportunidad, desde la llegada al Gobierno del Partido …. en diciembre de 2011, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de las libertades y especialmente de aquellas que afectan a la manifestación pública del desacuerdo con las políticas económicas del Gobierno”.

Y no estoy cuestionando la existencia de un recorte de libertades y de los derechos de manifestación pública de desacuerdo con las políticas del Gobierno de turno.

Lo que simplemente me sorprende enormemente es la alusión a un partido político concreto en un texto normativo (sí, en un texto normativo ya que el Preámbulo o Exposición de Motivos forma parte del mismo, aunque solo tenga un valor de criterio interpretativo).

¿No sobra esa alusión a un partido? ¿a partir de ahora se harán alusiones en las leyes aprobadas por la mayoría gobernante a la política seguida por el anterior partido gobernante?

Yo no creo que sea motivo de inconstitucionalidad (he leído en algún sitio que el partido aludido en el Preámbulo de esta Ley Orgánica iba a acudir al Tribunal Constitucional) pero ¿acaso aporta algo a la posible interpretación jurisdiccional posterior de la norma la alusión a un partido concreto? Si no es así, sobra.

Opino así porque si bien esta Ley Orgánica nace como consecuencia de una Proposición de ley del Congreso de los Diputados y no de un acto o disposición del Gobierno o de la Administración General del Estado (como en el caso de los anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo, real decreto-ley, real decreto o propuesta de acuerdo del Consejo de Ministros) a cuyos textos normativos es de aplicación la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría (del Ministerio de Presidencia), por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, que aprueba las Directrices de técnica normativa, las cuales tienen como objetivo fundamental lograr un mayor grado de acercamiento al principio constitucional de seguridad jurídica, mediante la mejora de la calidad técnica y lingüística de las normas con la homogeneización y normalización de los textos de las disposiciones y suponen en definitiva una herramienta que permite elaborar las disposiciones con una sistemática homogénea y ayuda a utilizar un lenguaje correcto de modo que puedan ser mejor comprendidas por los ciudadanos, unido al hecho de que la jurisprudencia del  Tribunal Constitucional otorga a las exposiciones de motivos o preámbulos de las leyes el valor de “criterio interpretativo de las disposiciones normativas a las que acompañan para la búsqueda de la voluntad del legislador”, es decir sirven para efectuar una interpretación finalista (así, las SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7, y 222/2006, de 6 de julio, FJ 8); 83/2005, de 7 de abril, FJ 3 a) y 90/2009, de 20 de abril, FJ 6), parece razonable, justo y adecuado que las leyes, tanto ordinarias como orgánicas, sigan las directrices indicadas.

Directrices que deben entenderse neutras, objetivas. En este sentido, establecen las mismas que la parte expositiva de la disposición cumplirá la función de:

– describir su contenido, indicando su objeto y finalidad,

– sus antecedentes

– las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta

– Si es preciso, resumirá sucintamente el contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto, pero no contendrá partes del texto del articulado.- Así mismo, se evitarán las exhortaciones, las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas.

Por consiguiente, la Exposición de Motivos o Preámbulo de las leyes si bien no es vinculante para los tribunales a la hora de aplicar la norma, tiene un evidente interés como pauta interpretativa. Dicha Exposición debe conjugarse con el sentido de la norma, con los antecedentes, con el propio ámbito de la misma norma, y con las demás circunstancias externas a la propia norma que influyen en su interpretación.

Por todo lo expuesto -decía y termino diciendo- que sobra, resulta estéril, superfluo, inútil para los fines de un Preámbulo de una norma jurídica hacer alusión expresa a la conducta o política de un partido político determinado pues los tribunales de justicia interpretarán la norma -de acuerdo con las normas de interpretación derivadas de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico- en función de la adecuación o no a derecho, siéndole irrelevante que aquélla proceda del partido A, B o C.

Sobre Directrices de técnica normativa: https://www.boe.es/eli/es/res/2005/07/28/(1)/con

La Ley Orgánica comentada:

.https://www.boe.es/eli/es/lo/2021/04/22/5/con