El reconocimiento extrajudicial de crédito (REC) se utiliza habitualmente para aplicar al Presupuesto obligaciones derivadas de compromisos de gastos de ejercicios anteriores que no han sido debidamente adquiridos, tramitando así el pago de prestaciones a terceros que las han realizado por orden de la Administración, pero al margen, por diferentes motivos, del procedimiento legalmente establecido.
El contexto de esta figura es el artículo 176 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL) [https://www.boe.es/eli/es/rdlg/2004/03/05/2/con] que -al regular los Presupuestos de las Entidades Locales (EELL) y en concreto los estados de gastos, en los que deben incluirse con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones- establece el principio y norma de la “temporalidad de los créditos” que significa que con cargo a los créditos del estado de gastos de cada Presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario, previéndose no obstante que como excepción podrán aplicarse a los créditos del Presupuesto vigente, en el momento de su reconocimiento, las obligaciones derivadas de compromisos de gastos debidamente adquiridos en ejercicios anteriores.
De lo expuesto hasta ahora fácilmente ha de colegirse que el REC:
-Es una técnica de aplicación de créditos al Presupuesto vigente.
-Es excepcional.
-Existe un tercero a quien procede efectuar un pago al haber realizado una obra, servicio o suministro por “alguna orden” de la Administración.
-El “encargo” u “orden” ha sido realizado fuera del procedimiento legalmente establecido. Esto supone que existe una anomalía, es decir una actuación administrativa que podría ser anulable o incluso nula de pleno derecho.
En este sentido, por poner dos ejemplos extremos, se ha venido utilizando la citada “técnica de aplicación de créditos” mediante reconocimiento extrajudicial de éstos tanto respecto a una factura de 500 euros correspondiente a un gasto debidamente comprometido en el ejercicio anterior pero sin cobertura en el ejercicio presente como al supuesto de una factura presentada por un contratista relativa a una obra, servicio o suministro realizados sin procedimiento de contratación alguno y por importe de 2.000.000 de euros.
Y, claro, en numerosas ocasiones los responsables políticos, o empleados públicos, y/o los contratistas, conocedores de la referida “técnica salvadora” (el REC) del problema existente (el Interventor “dice que no puede pagarse”) con una factura que el contratista viene reclamando, han usado, y abusado, de la referida “técnica” como instrumento “sanador” y “reparador” de la irregularidad existente.
Pero, ojo, quedémonos con el dato de que en todo REC ha existido una anomalía, es decir una actuación administrativa que podría ser anulable o incluso nula de pleno derecho.
Es por eso que el Tribunal de Cuentas y/o las cámaras de cuentas regionales han venido “entrando a saco” (como en el Informe de Fiscalización a que me referiré en esta entrada) en el análisis, fiscalización y necesidad de nueva regulación de los REC
A la par, el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local ha venido a “atar corto” los referidos abusos al establecer que en los supuestos en los que la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el artículo 28 de dicho Real Decreto. [https://www.boe.es/eli/es/rd/2017/04/28/424/con]
En fin, esto que he llamado el cerco a los REC me hace recordar que algo parecido ha ocurrido con los “modificados” de los contratos (hace muchos años el Consejo de Estado había proclamado en un dictamen sobre los mismos que “una cosa son circunstancias técnicas imprevistas y otra imprevisiones del proyecto técnico») de forma que ante el uso y abuso de tales “modificados” la legislación reguladora de los contratos públicos [hasta llegar a la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP)] ha limitado las posibilidades legales de modificación de los contratos.
Pues bien, como digo, el “rejonazo” (esperemos que definitivo) al uso indebido de los REC se produce con las funciones atribuidas al órgano Interventor en las EELL en el citado Real Decreto 424/2017, de 28 de abril y con el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los expedientes de reconocimientos extrajudiciales de crédito aprobados por las EELL en el ejercicio 2018, que ha asumido la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 18 de mayo de 2021, acordando asumir el contenido del citado Informe del Tribunal de Cuentas, así como sus conclusiones y recomendaciones.
También, instar al Gobierno a:
–Seguir las recomendaciones del Informe emitido por el Tribunal de Cuentas.
–Proceder a la revisión normativa de la figura del R.E.C. concretando de manera taxativa los supuestos excepcionales en los que puede ser aplicado, a fin de evitar su utilización irregular; así como de impedir la utilización de esta figura como una fórmula alternativa al procedimiento de revisión de los actos nulos, lo cual no está admitido en nuestro ordenamiento. Y regular su procedimiento, garantizando los siguientes extremos:
a) Que su aprobación corresponda al Pleno, con las particularidades aplicables en municipios de gran población.
b) Su utilización como instrumento de imputación presupuestaria exclusivo de las obligaciones que no deriven de gastos debidamente adquiridos a los que se refiere el artículo 176.2.b) del TRLHL y den lugar a un supuesto de nulidad de pleno derecho, con independencia de que se hubiera instado o no la revisión de oficio de los actos dictados con infracción del ordenamiento.
c) Que, durante la tramitación del procedimiento se incorpore la información que pueda aportar el órgano gestor, así como el Servicio Jurídico de la entidad, con carácter previo a que la Intervención local emita el correspondiente informe en los mismos términos establecidos en el artículo 28.2.e) del Real Decreto 424/2017.
d) Que, en la tramitación del expediente se establezca el procedimiento para instar las medidas pertinentes para la exigencia de responsabilidades a las autoridades y personal al servicio de la Administración local, previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y en la disposición adicional vigésimo octava de la LCSP.
Finalmente, instar las Entidades locales a:
– Seguir las recomendaciones emitidas por el Tribunal de Cuentas.
– Establecer, en las Bases de ejecución del Presupuesto, el procedimiento de aprobación de los reconocimientos extrajudiciales de crédito. [Aquí alguien dirá ¡pero si ya lo tenemos regulado! respecto a la cual continúa el Tribunal de Cuentas precisando que en dicha regulación:] limitando su utilización para la imputación al Presupuesto de obligaciones que, en origen, fueran indebidamente comprometidas y den lugar a un supuesto de nulidad de pleno derecho; y disponiendo, con carácter exclusivo, la competencia para su aprobación al Pleno como máximo órgano de la entidad para autorizar la imputación a presupuesto de estas obligaciones.
–Las obligaciones de ejercicios anteriores que se hubieran comprometido de acuerdo con la normativa de aplicación –o cuyos vicios se hubieran subsanado por tratarse de supuestos de anulabilidad-, no deberían tramitarse como reconocimientos extrajudiciales y se deberían llevar a Presupuesto previa incorporación de los créditos correspondientes, según disponen los artículos 176.2.b) del TRLHL y el 26.2.b) del Real Decreto 500/90, tramitándose, en caso de ser necesario, la correspondiente modificación presupuestaria.
–El procedimiento de tramitación de estos expedientes debería incluir al menos:
► La designación del Pleno como órgano competente para su aprobación, como máximo órgano de la entidad el responsable de autorizar la imputación a presupuesto de estas obligaciones.
► La necesidad de que, en la tramitación del procedimiento se incluya: –informe del órgano gestor sobre las causas que han generado el reconocimiento extrajudicial de crédito
— informe del Servicio Jurídico pronunciándose sobre la procedencia de instar la revisión de oficio
— informe de la Intervención local de acuerdo con las previsiones del artículo 28.2.e) del Real Decreto 424/2017.
► El informe del interventor, al apreciar la posibilidad y conveniencia de la revisión de oficio de los actos dictados con infracción del ordenamiento a que se refiere el artículo 28.2.e) del Real Decreto 424/2017, atendiendo al artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, deberá valorar la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa, además de otras circunstancias como pudiera ser su carácter recurrente o el perjuicio del interés público derivado de la suspensión inmediata del servicio.
–Hacer un uso excepcional de la figura del reconocimiento extrajudicial de crédito, evitando un uso generalizado o descontrolado que conlleve el incumplimiento de la normativa presupuestaria y contable reflejo de una gestión poco eficaz o poco transparente.
–Establecer los procedimientos necesarios para que se haga efectiva la exigencia de las posibles responsabilidades derivadas de los incumplimientos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno [https://www.boe.es/eli/es/l/2013/12/09/19/con], de la LCSP o de la normativa presupuestaria de aplicación, que se concretan fundamentalmente en el compromiso de obligaciones adquiridas sin cobertura contractual o sin consignación presupuestaria.
–Establecer procedimientos de gestión en relación con los gastos de menor cuantía que eviten la falta de consignación presupuestaria cuando se genere la obligación, de tal forma que las Bases de Ejecución del Presupuesto deberán prever la retención de crédito cuando se tramitan contratos menores y cuando se libran los fondos a través del procedimiento de anticipo de caja fija.
–Elaborar y aprobar una instrucción que regule las operaciones a realizar a cierre de ejercicio, con el objetivo de normalizar y establecer las fechas límite para realizar los trámites de imputación de gastos e ingresos al presupuesto del ejercicio corriente, facilitando que los gastos e ingresos ejecutados se apliquen al presupuesto del ejercicio corriente, y se garantice la correcta aplicación de los principios de imputación presupuestaria, devengo y anualidad presupuestaria.
– Adoptar instrucciones que regulen las operaciones a realizar a cierre de ejercicio, con el objetivo de normalizar y planificar la fecha límite para proponer la iniciación de procedimientos de gasto, para aplicar una factura al presupuesto en curso, así como para aplicar gastos al ejercicio a cerrar, y el procedimiento a seguir con aquellas facturas expedidas en diciembre del ejercicio precedente pero de entrada en los registros en enero del año siguiente, respetando el principio de devengo y la anualidad presupuestaria.
– Implementar mecanismos que garanticen la adecuada conexión entre los registros administrativos y los registros contables para reducir el riesgo de errores, retrasos e incidencias en su tramitación.
– Establecer procedimientos de gestión que permitan conocer la evolución de las prestaciones en curso y el desarrollo de su ejecución, de forma que sea posible hacer un seguimiento de las facturas pendientes y evitar la posible demora de su tramitación, que puede condicionar la ejecución del presupuesto.
–Identificar las causas estructurales y organizativas y las prácticas de gestión que originan recurrentemente, mediante la aplicación del reconocimiento extrajudicial de créditos, la imputación al Presupuesto del ejercicio corriente de gastos de ejercicios anteriores derivados de actos administrativos en los que concurren causas de nulidad, al objeto de que puedan adoptarse las medidas para remover los obstáculos que las ocasionan y, en su caso, exigirse las responsabilidades que pudieran derivarse de dichos incumplimientos.
–Acordar y aplicar medidas de gestión del gasto público que fomenten e incentiven la imputación a Presupuesto y contabilización de todas las obligaciones por parte de las entidades locales, para conseguir la máxima transparencia y fiabilidad de la información que se proporciona para la elaboración de los datos sobre necesidad y capacidad de financiación.
[Puede verse el texto completo del Informe del Tribunal de Cuentas, aquí: https://boe.es/boe/dias/2021/09/27/pdfs/BOE-A-2021-15642.pdf]
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