Esta sentencia dictada en el recurso ordinario 1/112/2020, promovido por la Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la A.G.E., contra diversos Reales Decretos, que parten del 139/2020, de 28 de enero, sobre la estructura orgánica de los Departamentos Ministeriales y otros subsiguientes de modificación de aquél, en virtud de los cuales se excepciona que más de 25 Direcciones Generales ostenten la condición de funcionario [materia que analizaré aquí en otro momento], contiene una aleccionador FJ séptimo (a la vez que sirve de reproche al Ministerio afectado, entonces de Política Territorial y Función Pública) sobre el expediente administrativo electrónico.
Qué es el expediente
Sabemos que según el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que el TS recuerda en esta sentencia, el expediente administrativo, esto es un conjunto ordenado de documentos que sirven de antecedente a la resolución administrativa o, en el caso de impugnación de disposiciones generales, los antecedentes de aquellas.
Formato e índice. El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea -recuerda la Sentencia- con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, en su artículo 32.
Remisión del expediente electrónico. Y el citado artículo 70 añade en su apartado 3 que, cuando en virtud de una norma- sea preciso remitir el expediente electrónico se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad y acompañado de un índice que garantiza su integridad e inmutabilidad.
Finalidad del índice. Así mismo recuerda el TS que en lo que a la jurisdicción contencioso administrativa concierne el artículo 48.4 de la LJCA exige también un índice, lo que resulta razonable a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.
Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico -señala el TS- ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato.
Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas (un ejemplo el código electrónico)
Pues bien, concluye el TS, tal situación no se cumple en el expediente remitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que no puede llamarse electrónico aunque en lugar de en hojas de papel ha sido remitido en formato CD.
En lugar del modo presentación (indica el TS) que facilita la consulta por razón de la digitalización efectuada al transformar la información original en papel en información digital con su adecuada clasificación que comporte una búsqueda ágil para su recuperación, se ha confeccionado con el modo amontonamiento, es decir un simple escaneado de las hojas de papel del expediente administrativo original. Se impide así la búsqueda ágil que es el objetivo último de la Administración digital, obligando, en cambio, a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento.
Reflexión final personal
Este bloquero se ha encontrado en numerosas ocasiones en su larga carrera profesional como Secretario Municipal con situaciones parecidas a la descrita, tanto cuando el expediente se formaba en soporte papel como [así se debe hacer ahora] en soporte electrónico.
Me refiero no ya al concepto de expediente (que, por cierto, en idénticos términos ya venía así definido en el artículo 164 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 1986, R.O.F.) sino a la ausencia del índice de documentos tanto cuando se remite a otros organismos, o tribunales, sino a lo largo de la vida del mismo.
Y es que, en contra de la práctica viciosa muchas veces existente, de “construir el expediente y el índice” solo cuando debe remitirse a otros órganos, tanto el citado artículo 164 del ROF como el artículo 70 de la nueva L.P.A.C. exigen que el expediente, desde su inicio [el expediente existe desde que se inicia] debe contener un índice. De forma muy ilustrativa el apartado 2 del citado artículo 164 del R.O.F. establecía que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación”. Si nos trasladamos a las actuales exigencias técnicas del formato electrónico del expediente, llegaremos sin duda a la conclusión de que este debe tener un índice ya que sin el mismo difícilmente podrán cumplirse las reglas de constancia de las fechas de emisión y firma de cada documento, visiones o modificaciones que se hagan en los mismos, traslados de un funcionario, o dependencia, a otra, etc.
Por ello -piénsese sobre todo en expedientes voluminosos y en Entidades locales de cierto tamaño con varias áreas, departamentos y concejalías- me atrevo a señalar aquí -como lo hace el TS, con razón, ante el incordio que sin duda le supuso recibir un expediente en las condiciones antes descritas- que no solo cuando se remita a otros organismos sino también cuando está vivo, en tramitación, en la propia Entidad local, la ausencia del índice [además del formato] electrónico impide la búsqueda ágil -objetivo último de la Administración digital- obligando a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento.
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