PARTICIPACIÓN CIUDADANA, LA “CENICIENTA” DE UNA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEMOCRÁTICA CONSOLIDADA

En estas fechas veraniegas se celebran en la práctica totalidad de los pueblos españoles fiestas y verbenas “populares” (¿por qué se llamarán así, acaso las fiestas y verbenas de los pueblos podrían ser privadas?), en las que participan vecinos, peñas y asociaciones, incluso los alcaldes, concejales y partidos políticos. ¡Felices fiestas a todos!

Por otro lado, dentro de nueve meses se celebrarán las duodécimas elecciones municipales, lo que significa que llevamos cuarenta y cuatro años de Ayuntamientos democráticos.

Sin embargo, considero existe un déficit, en la práctica, de desarrollo y ejercicio de instituciones y actuaciones de participación ciudadana en los términos que expondré en este artículo. Y es que a nadie se le escapa que la participación ciudadana no puede reducirse a la celebración de los festejos populares aludidos

Ya el artículo 23.1 C.E. establece que “los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”.

Lo de la participación por medio de representantes es de sobra conocida, y practicada. Me remito a las elecciones aludidas y a celebrar el próximo año 2023 en los más de 8.100 Ayuntamientos, en las Comunidades Autónomas (excepto Andalucía, Cataluña, Galicia y País Vasco) y a nivel estatal para las Cortes Generales.

Pero ¿qué ocurre con la participación directa en los asuntos públicos?

 El propio Tribunal Constitucional ha recordado que el artículo 23.1 CE garantiza un derecho de participación que puede ejercerse de dos formas distintas, bien directamente, bien por medio de representantes.

Profundizando, ello quiere decir que el funcionamiento democrático exige la participación ciudadana en el sentido de:

– democracia política, participando los ciudadanos en el ámbito tradicional de las instituciones representativas del Estado y demás instituciones de participación política directa (como en las elecciones mencionadas)

– democracia participativa, de forma que los ciudadanos puedan participar en todos los procesos públicos de decisión

Para esto último, estableciendo al respecto cauces de información, comunicación, transparencia y control de los ciudadanos respecto a los poderes públicos

El artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en un esfuerzo legislativo por “estirar”, aclarar o desarrollar los principios constitucionales de actuación de las Administraciones Públicas (del artículo 103 CE) impone a éstas en su actuación el respeto a los principios de participación, objetividad y transparencia (párrafo c), la responsabilidad por la gestión pública (párrafo f) y la planificación y dirección por objetivos y el control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas pública (párrafo g)

Pero ¿cómo, en qué se concretan, los derechos de participación en el sentido expuesto?

Sólo a título orientativo, paso a mostrar en este post 10 (diez) ejemplos de manifestaciones de instrumentos de efectiva participación ciudadana en una Entidad local, en unos casos expresamente regulados en el ordenamiento jurídico y en otros de posible regulación y aplicación municipal.

Y es que no olvidemos que ya el artículo 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRl) configura a los Municipios como cauces inmediatos de participación ciudadana. Estableciendo el artículo 18.1 b), entre los derechos y deberes de los vecinos “participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal”.

Así mismo, el artículo 24 de la misma Ley establece que para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta, los municipios podrán establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada, con la organización, funciones y competencias que cada ayuntamiento les confiera, atendiendo a las características del asentamiento de la población en el término municipal, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio. Extendiendo el artículo 70 bis.1 el ámbito de los órganos de participación ciudadana a todo el territorio municipal al disponer que los ayuntamientos deben establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, en el ámbito del municipio en su conjunto

También, de forma clara el artículo 69 obliga a las Corporaciones locales a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida local. Precisando que las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la Ley

1.- Participación en la elaboración de proyectos normativos y planes

Por un lado, ya el artículo 105 CE mandata al legislador a regular la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

Esta previsión constitucional ha tenido su materialización en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) regulando la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de las normas [afectando por lo tanto, en el ámbito que nos ocupa, a las Ordenanzas y Reglamentos Municipales] de forma que con carácter previo a la elaboración del proyecto de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa; b) La necesidad y oportunidad de su aprobación; c) Los objetivos de la norma y d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

También se contempla la procedencia de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas

Precisa también la ley que la consulta previa, audiencia e información públicas deben realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

Otras claras e importantes manifestaciones de la consulta ciudadana previa son las exigidas en materia urbanística y medioambiental. Así:

En la ordenación y gestión urbanísticas. El artículo 4.1.c) del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre [TRLSRU] prevé que la legislación urbanística debe garantizar la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.

En este sentido, la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas normalmente prevé que antes de acordar la elaboración de cualquier instrumento de ordenación urbanística, se abra un período de información pública para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación, haciéndose obligatorio dicho trámite en el caso de los Planes Generales de Ordenación.

En los asuntos de carácter ambiental. En el Titulo III de la Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente [https://www.boe.es/eli/es/l/2006/07/18/27/con] se regula el derecho de participación pública en los asuntos de carácter ambiental en relación con la elaboración, revisión o modificación de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general; remitiéndose a la legislación sectorial correspondiente la regulación de las demás modalidades de participación previstas en el Convenio de Aarhus y en la legislación comunitaria (procedimientos administrativos que deben tramitarse para la concesión de autorizaciones ambientales integradas, para evaluar el impacto ambiental de ciertos proyectos, para llevar a cabo la evaluación ambiental estratégica de determinados planes y programas o para elaborar y aprobar los planes y programas previstos en la legislación de aguas)

Las Administraciones públicas, al establecer y tramitar los correspondientes procedimientos, habrán de velar por el cumplimiento de una serie de garantías que la Ley enuncia como principios informadores de la actuación pública en esta materia: hacer públicamente accesible la información relevante sobre el plan, programa o disposición normativa; informar del derecho a participar y de la forma en la que lo pueden hacer; reconocer el derecho a formular observaciones y comentarios en aquellas fases iniciales del procedimiento en las que estén aún abiertas todas las opciones de la decisión que haya de adoptarse.

2.- Información pública

El trámite de información pública previsto en el artículo 83 de la LPACAP constituye, junto al trámite de audiencia de los interesados, un trámite esencial de participación en el procedimiento.

Además de aquellos supuestos en que resulta preceptivo, como ocurre en el caso de la aprobación inicial de las Ordenanzas Municipales o de la modificación de éstas, el órgano al que corresponda la resolución del procedimiento puede acordar un período de información pública y conforme a lo dispuesto en las leyes, las AA.PP. “podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos”.

3.-Participación directa con motivo de la celebración de las sesiones plenarias

En este sentido, el artículo 88.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre [ROF]establece queuna vez levantada la sesión, la Corporación puede establecer un turno de consultas por el público asistente sobre temas concretos de interés municipal.

Y el artículo 228.2 del mismo Reglamento dispone que terminada la sesión del Pleno, el Alcalde puede establecer un turno de ruegos y preguntas por el público asistente sobre temas concretos de interés municipal, correspondiendo al Alcalde ordenar y cerrar este turno.

Es cierto que los mencionados preceptos posibilitan (no obligan) la apertura de un turno de ruegos y preguntas del público asistente. Sin embargo, considero que precisamente por ese carácter facultativo la regulación y puesta en práctica del mismo constituye un índice de la decidida apuesta de los gobernantes por la efectiva participación ciudadana.

4.-Iniciativas populares

Se prevén en el artículo 70 bis.2 LRBRL en los términos siguientes, sin perjuicio de la legislación autonómica en la materia:

-Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán presentar propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal. Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el siguiente porcentaje de vecinos del municipio:

a) Hasta 5.000 habitantes, el 20 por ciento.

b) De 5.001 a 20.000 habitantes, el 15 por ciento.

c) A partir de 20.001 habitantes, el 10 por ciento.

-Tales iniciativas deberán ser sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio de que sean resueltas por el órgano competente por razón de la materia. En todo caso, se requerirá el previo informe de legalidad del Secretario del Ayuntamiento, así como el informe del Interventor cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico del ayuntamiento.

-Tales iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local [véase el apartado siguiente].

5.-Consultas populares

Esta figura de participación ciudadana directa está prevista en el artículo 71 LRBRL:

De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.

6.-Participación en la fijación de los proyectos y actividades municipales en los Presupuestos

Es lo que habitualmente se denominan “Presupuestos participativos”. Yo prefiero denominar este instrumento “Participación en la fijación de los proyectos y actividades municipales en los Presupuestos” por considerar que responde más a la realidad y posibilidad legal y ello porque difícilmente es posible la participación ciudadana en la elaboración completa de los Presupuestos (en cuanto comprende no solo la previsión de gastos sino también la de los ingresos).

 Bajo este condicionamiento, es elogiable la actitud de determinados Ayuntamientos de abrir a la participación ciudadana la elaboración del listado de los proyectos o actuaciones municipales.

7.-Participación en órganos de gestión desconcentrada

La LRBRL (artículos 22.2 b) y 24) posibilita que el Pleno Municipal establezca órganos territoriales de gestión desconcentrada para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta.

Con el límite del respeto a la unidad de gobierno y gestión del municipio puede establecerse la organización, funciones y competencias que se estimen convenientes.

8.-Participación en Consejos Sectoriales

Son otros órganos complementarios que pueden crear los municipios mediante Acuerdo del Pleno.

En este caso su finalidad es canalizar la participación de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos municipales.

Precisa el artículo 130 del ROF que podrán desarrollar exclusivamente funciones de informe y, en su caso, propuesta, en relación con las iniciativas municipales relativas al sector de actividad al que corresponda cada Consejo.

9.-Participación de entidades o asociaciones en el Pleno

Con carácter general, las Corporaciones locales favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos e impulsan su participación en la gestión de la Corporación en los términos del número 2 del artículo 69 [Las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la Ley].

Uno de los posibles instrumentos de participación es la de la intervención de representantes de la misma en las sesiones plenarias a través, por ejemplo, del mecanismo siguiente:

-Cuando alguna de las entidades ciudadanas inscritas en el Registro Municipal de Asociaciones deseen efectuar una exposición ante el Pleno en relación con algún punto del orden del día en cuya previa tramitación administrativa hubiese intervenido como interesada, deberá solicitarlo al Alcalde con una antelación mínima de cinco días a la celebración de la sesión del Pleno correspondiente.

-Con la autorización del Alcalde y previo conocimiento de la Junta de Portavoces, la entidad ciudadana, a través de un único representante, podrá exponer su parecer durante el tiempo que señale el Alcalde y, en el supuesto de que se produjere inmediatamente después alguna intervención de cualquier Concejal, tendrá derecho a una única intervención con anterioridad a la lectura, debate y votación de la propuesta incluida en el orden del día.

-El miembro de la entidad que intervenga en el Pleno será el que legalmente la represente según sus Estatutos u otro miembro de su Junta Directiva nombrado expresamente para tal fin. En todo caso deberá acreditarse la representación ostentada.

10.-Iniciativa de colaboración ciudadana

Se trata de otro de los posibles procedimientos de participación ciudadana que los Municipios pueden establecer para fomentar la participación ciudadana.

A título orientativo, la regulación de la misma a través del acuerdo del Pleno correspondiente podría ser la siguiente:

1) Concepto.

La iniciativa de colaboración ciudadana es aquella forma de participación por la que los ciudadanos solicitan al Ayuntamiento que lleve a cabo una determinada actividad de competencia e interés público municipal, a cuyo fin aportan medios económicos, bienes, derechos o trabajo personal.

2) Obligación presupuestaria.

El Ayuntamiento deberá presupuestar anualmente una partida para sufragar aquellas actividades que se realicen por iniciativa de colaboración ciudadana y que sea posible realizar con el presupuesto municipal asignado a tal fin.

c) Tramitación.

Cualquier persona o grupo de personas físicas o jurídicas podrán plantear una iniciativa de colaboración ciudadana.

Las iniciativas se presentarán en las Oficinas de Registro General o de Información y Atención Ciudadana, se someterán a información pública por el plazo de un mes y el Ayuntamiento deberá resolver en el plazo de otro mes, a contar desde el día siguiente al en que termine el de información pública.

d) Resolución

Corresponderá a la Junta de Gobierno Local o al órgano desconcentrado de gestión municipal, en su caso, resolver sobre las iniciativas ciudadanas de colaboración que se planteen en sus respectivos ámbitos. En ningún caso se realizarán por iniciativa de colaboración ciudadana actuaciones incluidas en los programas de actuación municipal que se hallaren en vigor.

La decisión será discrecional y atenderá principalmente al interés público municipal a que se dirigen y a las aportaciones que realicen los ciudadanos.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que a los 10instrumentos de efectiva participación ciudadana relacionados ha de añadirse el deber de los Ayuntamientos -establecido en el artículo 70 bis.3 de la LRBRL- de impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación precisamente para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos.

Teniendo en cuenta la precisión antes mencionada del artículo 69 de la LRBRL ¿qué temor o recelos existen para potenciar la participación ciudadana y poner en marcha y aplicar de forma efectiva cada uno de los instrumentos aludidos u otros similares además de los de preceptivo cumplimiento?

En definitiva, a mi juicio el fomento y la puesta en práctica de la participación ciudadana en una buena parte de la Administración local española está injustamente postergada y despreciada o, cuando menos, insuficientemente alentada y aplicada. Debería fortalecerse la apertura de las instituciones municipales a la sociedad

Publicado por José López Viña

Especialista en Administración local. Secretario General en Ayuntamientos de Asturias y Madrid. Autor y coautor de manuales, libros y artículos, especialmente sobre procedimiento administrativo. Ahora también bloguero. Asturiano nacido "a la vera del Cabo Peñes", en Luanco (Gozón), o sea junto a la mar. Escritor aficionado de literatura. Practicante aficionado de carreras de fondo. Abogo por una Administración transparente, sencilla, de fácil acceso para el ciudadano

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