La omisión del informe económico-financiero que justifique las tarifas, exigido por el artículo 25 TRLHL, supone un vicio de nulidad

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo,  de 24/06/2021

–No debe confundirse el informe técnico-económico en el que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste del servicio correspondiente a la tasa municipal, con el estudio económico que figura en el anteproyecto de explotación correspondiente al contrato de gestión del servicio público.

–La omisión del informe económico-financiero que justifique las tarifas, exigido por el artículo 25 TRLHL, supone un vicio de nulidad.

La existencia del informe técnico-jurídico se exige como garantía para el administrado, ya que a la vista del mismo es como puede determinarse si la Administración ha fijado el importe de las tasas con arreglo a derecho.

La elaboración de este informe por empleados del Ayuntamiento que estén cualificados para ello (bien el interventor o el técnico competente) es una garantía para el administrado por su presunción de imparcialidad.

Las que acabo de citar son las notas claves de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo,  de 24/06/2021 (nº de Recurso: 1076/202) [Ref.: Roj: STS 2596/2021 – ECLI:ES:TS:2021:2596 Cendoj: 28079130022021100266]

La cuestión de interés casacional planteada en el Tribunal Supremo consistía en determinar si, a efectos del artículo el artículo 25 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), resulta posible considerar como informe técnico-económico -para la aprobación de una tasa-, el estudio de viabilidad económico-financiera del contrato de gestión del servicio público, objeto de la propia exacción

Identificándose como preceptos objeto de interpretación: los artículos 24 y 25 del TRLHL y 132 y 133 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público [actualmente, artículos 284, 285 y 289 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP)]

El artículo 24 del TRLHL, sobre la cuota tributaria de las tasas, dispone, en su apartado 2 que “en general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida”.

Y el artículo 25 dispone que los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Debiendo incorporarse dicho informe al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo.

Por su parte, en la legislación de contratos (actualmente artículos 284, 285 y 289 de la LCSP) se establece, en síntesis, a los efectos que aquí interesan:

-Antes de proceder a la contratación de una concesión de servicios, en los casos en que se trate de servicios públicos, deberá haberse establecido su régimen jurídico, que declare expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por la Administración respectiva como propia de la misma, determine el alcance de las prestaciones en favor de los administrados, y regule los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos a la prestación del servicio.

-En los contratos de concesión de servicios la tramitación del expediente irá precedida de la realización y aprobación de un estudio de viabilidad de los mismos o en su caso, de un estudio de viabilidad económico-financiera, que tendrán carácter vinculante en los supuestos en que concluyan en la inviabilidad del proyecto.

-El concesionario tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato, entre las que se incluirá, para hacer efectivo su derecho a la explotación del servicio, una retribución fijada en función de su utilización que se percibirá directamente de los usuarios o de la propia Administración.

En el caso enjuiciado, la argumentación municipal pretendía justificar que el estudio económico financiero que se redactó con motivo de la liquidación, unido a la oferta de la empresa contratista, constituyen base suficiente para el establecimiento de la tasa. Frente a ello se viene a sostener que dicho informe no es una formalidad, y que su ausencia, junto con la alteración de las bases que rigieron la licitación, han propiciado un resultado que no cubre el coste real o probable.

El Tribunal Supremo se cuestiona la conformidad a derecho de la ordenanza, en esencia, porque se ha omitido el informe técnico económico que justifique las tarifas, exigido por el artículo 25 TRLHL, defendiéndose que tal omisión supone un vicio de nulidad.

La sentencia recurrida declara que, del examen del expediente administrativo, se constata la ausencia del informe económico financiero o memoria económica del citado artículo 25 TRLHL, sin que ese defecto pueda suplirse por las actuaciones que eventualmente se hubieran seguido por el Ayuntamiento en materia de contratación referente a la demandante u otras empresas concurrentes. La sala a quo señala que “el Ayuntamiento … confunde la memoria económico-financiera correspondiente a la tasa, con el estudio económico que figura en el anteproyecto de explotación del ciclo integral del agua, correspondiente al contrato de gestión del servicio público que fue adjudicado a la aquí recurrente”.

El alto tribunal considera que la solución del presente recurso ha de venir dada por la doctrina ya fijada en su sentencia de 26 de abril de 2017, rec. cas. 167/2016, en la cual afirmaba, en relación, precisamente, con la alegación relativa a la validez, a los efectos del artículo 25 del TRLRHL, del informe económico financiero elaborado por la propia concesionaria, lo que sigue: “La cuestión real del debate es, si a los efectos de lo prevenido en el art. 25 TRLHL (en su redacción vigente en el momento de aprobarse el acuerdo) es válido el Informe económico financiero emitido por la propia empresa adjudicataria del Servicio. Y, en particular, si es un requisito para la validez de la modificación de la ordenanza, que el informe sea emitido o ratificado por técnicos municipales. De ser este un requisito insubsanable, su falta conllevará la nulidad de la modificación de la ordenanza. Y si, por el contrario, no lo es, entonces es cuando habrá que entrar a valorar si el informe de Aguas de León estaba suficientemente justificado”.

La Sala considera que el Informe es un elemento esencial para la validez de la aprobación de la Tasa, un requisito insubsanable, y que su falta conlleva la nulidad de la Ordenanza.

“La existencia del informe técnico-jurídico se exige como garantía para el administrado, ya que a la vista del mismo es como puede determinarse si la Administración ha fijado el importe de las tasas con arreglo a derecho (STS 18/03/2010). La elaboración de este informe por empleados del Ayuntamiento que estén cualificados para ello (bien el interventor o el técnico competente) es una garantía para el administrado por su presunción de imparcialidad. En nuestro caso, este informe no ha sido elaborado por técnicos municipales sino por la propia empresa concesionaria del servicio y parte interesada. Y la Adjunta al Jefe de Asuntos Económicos ha dicho que en algunos casos no existe y que, en el resto, el informe es insuficiente y que debe ser reforzado. Habiéndose tomado por el Pleno el acuerdo definitivo sin tener en cuenta que el informe de Aguas de León no ha sido asumido por ningún técnico municipal.

Los informes técnico-económicos no son simples requisitos formales sino requisitos esenciales que han de preceder siempre a los acuerdos de aprobación de las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas, determinando su omisión la nulidad de aquellos acuerdos al no permitir esa omisión el control del cumplimiento del límite global del coste del servicio o actividad y del principio de reserva de ley, la relación existente entre cuantía de la tasa y costes provocados al ente público y el respeto de la capacidad económica de los administrados, bien entendido que la omisión no viene determinada sólo por la total inexistencia de unos documentos calificados como tales informes, sino también por la falta de un mínimo rigor en el planteamiento y formulación de los mismos. El vicio procedimental denunciado es motivo de nulidad de pleno derecho, y ello es lógico si se tiene en cuenta que el informe técnico económico es esencial en la formación de la voluntad de los órganos de la Administración en este tipo de procedimientos. Y es que no podemos perder de vista que no nos encontramos ante una impugnación de un acto administrativo, sino ante un recurso directo contra una Ordenanza, cuya categoría es la de disposición de carácter general.

Ahondando en lo señalado anteriormente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2001 (rec, cas. núm. 2810/1996), establecía que: “estos vicios procedimentales son causas de nulidad de pleno derecho de las Ordenanzas Fiscales”. En parecidos términos, tenemos las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de junio de 2004 (rec. cas. núm. 2384/1999), FD Undécimo], de 18 de diciembre de 1997 (rec. apel. núm. 2179/1991), FD Tercero; y de 28 de marzo de 2007 (rec. cas. núm. 1913/2002), FD Cuarto].

 En consecuencia, a la vista de los hechos y en atención a la doctrina que se acaba de sintetizar, la conclusión del Tribunal Supremo no puede ser otra que entender que estamos ante un vicio que comporta la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza que es objeto de impugnación en el recurso, al haberse incumplido el trámite esencial establecido en el art. 25 LRHL

Por todo lo dicho, el Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina:

 “a efectos del artículo 25 TRLRHL, no resulta posible considerar como informe técnico-económico -para la aprobación de la exacción que el Ayuntamiento … conceptúa como tasa-, el estudio de viabilidad económico-financiera del contrato de gestión del servicio público elaborado por la propia concesionaria, objeto de la propia exacción”.

[Puede verse el texto íntegro de la Sentencia aquí: https://www.poderjudicial.es/search/indexAN.jsp#]

[Puedes ver la Sección de Novedades jurisprudenciales y de órganos consultivos, de mi sitio web, en https://blogdejoselopezvinyaaldia.com/informacion-administrativa/#NOVEDADES-JURISPRUDENCIALES-Y-DE-%C3%93RGANOS-CONSULTIVOS ]