Novedades jurisprudenciales: EL DERECHO DE ACCESO A EXPEDIENTES Y DOCUMENTOS POR PARTE DE LOS CONCEJALES NO PUEDE QUEDAR CONDICIONADO A QUE SE TRATE DE ASUNTOS A DEBATIR POR EL PLENO MUNICIPAL

Sentencia del Tribunal Supremo. de 10/02/2022 Recurso de Casación Contencioso-Administrativo

[Roj: STS 486/2022 – ECLI:ES:TS:2022:486 Id Cendoj: 28079130042022100046]

Se impugna en el recurso de casación la sentencia dictada el día 16 de noviembre de 2020 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el recurso de apelación núm. 116/2020, versando el recurso contra la inactividad del Ayuntamiento de Castañeda a la hora de cumplir las peticiones de información sobre expedientes obrante en la oficina Municipal que fueron presentadas el día 10 de septiembre de 2019.

El TS acordó admitir a trámite el recurso de casación fijando como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la de «determinar si a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los artículos 77 de la LBRL y 14 del ROF, está condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el pleno municipal».

 E identificó como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, «el artículo 77 de la LBRL, los artículos 14 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales (ROF) y los artículos 23.1 y 2 de la Constitución

Dichos preceptos establecen lo siguiente:

Artículo 77 LRBRL:

Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado.

Artículos 14 y 16 del ROF:

-Artículo 14:

1. Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.

3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.

-Artículo 16:

1. La consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación en general se regirá por las siguientes normas:

a) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes documentales podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los mismos o de copia al miembro de la Corporación interesado para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas a los miembros de la Corporación. El libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno.

b) En ningún caso los expedientes, libros o documentación podrán salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial, o de las correspondientes dependencias y oficinas locales.

c)La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del Presidente deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría General.

d) El examen de expedientes sometidos a sesión podrá hacerse únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria.

2. En el supuesto de entrega previsto en el apartado a) del número anterior, y a efectos del oportuno control administrativo, el interesado deberá firmar un acuse de recibo y tendrá la obligación de devolver el expediente o documentación en un término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión.

3. Los miembros de la Corporación tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio.

Artículo 23 CE:

1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.

Los hechos

La vía jurisdiccional se inició ante la denuncia de falta de acceso a la petición de información y documentación solicitada en el escrito presentado el día 10 de septiembre de 2019 por un concejal del Ayuntamiento de Castañeda, documentación que estaba constituida por:

 a) Facturas por la obra del Pabellón Deportivo municipal, consistente en la apertura de huecos y ventanas.

 b) Contrato del servicio de limpieza del Pabellón Polideportivo Municipal.

c) Examen del expediente de la obra de asfaltado del Barrio de Mijares

 d) Contrato del Técnico Municipal.

 e) Extracto de la cuenta bancaria mediante la cual se han realizado pagos al Ayuntamiento por la empresa «A. F., S.A..»

Mediante escrito del 20 de septiembre de 2019 el Alcalde había contestado haciendo referencia a la imposibilidad de facilitarle la información pedida en junio del 2019 sobre datos de 1950 y 1951, que se le da la información solicitada el 4 de septiembre de 2019 en relación con la obra del polideportivo de 2017 y se le dice que el resto de los documentos pedidos se le entregarán cuando lo permita el volumen de las tareas municipales

Los argumentos municipales

Es interesante conocer los argumentos dados por el Ayuntamiento en oposición a la casación, dado que es frecuente la utilización de los mismos, u otros similares, para denegar el siempre molesto acceso por los Concejales de la oposición a la información o documentación obrante en la Entidad local:

– El derecho de acceso debe estar vinculado a alguna finalidad concreta pues el derecho está ligado al desarrollo de su función. De otra manera, se dice, podría concurrir un abuso de derecho o incluso mala fe. Y afirma que, reconociendo indiscutiblemente el derecho del concejal, habrá de valorarse si puede limitarse o modularse acudiendo a principios como el de proporcionalidad, equidad o abuso de derecho a fin de que la Administración pueda determinar si la petición guarda relación con el ejercicio de sus funciones.

 – No se ha denegado el acceso a la documentación, sino que se le ha informado que las reiteradas peticiones se irán resolviendo progresiva y racionalmente a tenor del número de ellas y la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento de la actividad municipal pues algunas afectan a documentos de hace muchos años que no están digitalizados y que exigen un trabajo manual de enorme volumen.

Las consideraciones jurídicas del Tribunal Supremo

Pues bien, el Tribunal Supremo, en el FJ cuarto de la sentencia, recuerda en primer lugar que sobre el significado, alcance y relevancia constitucional del derecho de los concejales a acceder a la documentación necesaria para el desempeño de sus funciones, existe una copiosa jurisprudencia de la que son exponente las sentencias de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de noviembre de 2008 (casación 1133/2005), de 4 de junio de 2007 (casación 3505/02) y las que en ella se citan de 14 de abril de 2000 (casación 512/1996), 17 de noviembre de 2000 (casación 3973/1996), 27 de noviembre de 2000 (casación 4666/1996) y 30 de noviembre de 2001 (casación 8032/1997).

En este sentido: la finalidad del derecho de acceso a la información del concejal es el normal ejercicio de sus funciones con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales, tal y como señala la STS de 19 de julio de 1989 (recurso de apelación 303/1989)

Así mismo, se ha dicho en STS de 8 de noviembre de 1998 (ROJ: STS 7847/1988 – ECLI:ES:TS:1988:7847) que esa participación efectiva en la actuación pública se manifiesta en una amplia gama de asuntos concretos entre los que cabe destacar el derecho de fiscalización de la actuaciones municipales y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios municipales, tanto para esa labor de control como para documentarse con vista a decisiones a adoptar en el futuro.

Además, ninguna de las sentencias dictadas ha considerado válido que el derecho de obtener información puede quedar condicionado a que los datos que se quieren obtener tengan que estar relacionados con los que van a ser tratados en los Plenos municipales y, por tanto, menos aún con los que vayan a celebrarse en un determinado mes, que es lo que la sentencia impugnada admite para denegar la vulneración del derecho fundamental denunciada y que se imputaba al Ayuntamiento de Castañeda (Cantabria). Al contrario: la STS de 28 de mayo de 1997 (ROJ: STS 3745/1997 – ECLI:ES:TS:1997:3745), dictada en recurso de casación 4383/1994, afirmaba que «si bien es cierto que la Ley vincula el derecho a la información de los Concejales a que su utilización tenga por finalidad el desarrollo de su función, sin embargo ni ésta queda limitada al estudio de los asuntos que figuren en el orden del día de los órganos de gobierno ni desde luego es ajena a la misma el examen de la documentación que considere precisa para preparar sus intervenciones o procurar que se introduzcan nueva cuestiones a debate«.

Y frente al argumento utilizado por la Sala territorial de que el Pleno es quien tiene atribuida la función de «control y la fiscalización de los órganos de gobierno” ex artículo 22.2.a) de la LBRL, el TS es contundente al señalar que no puede ser admitida ya que ello conllevaría que la función de control solo puede ser ejercitada en el seno de tal órgano y tal conclusión no es acorde con la regulación legal del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE. Además, según el artículo 15.b) del ROF, el concejal no necesitara obtener autorización «cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.«

La respuesta dada por el TS a la cuestión de interés casacional objetivo es la siguiente: a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los artículos 77 de la LBRL y 14 del ROF, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal.

Seguidamente, el TS pasa a dar respuesta a las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso de instancia:

[Recordemos que lo alegado por el Ayuntamiento en la contestación a la demanda era:

-la incesante petición de información que el citado concejal viene realizando desde hace años (52 en 2018 y 47 en 2109)

– las contestaciones que se le han dado, fundamentalmente referidas a la facilitación del acceso a determinados documentos y

– la necesidad de hacerlo de manera progresiva y en función de las posibilidades personales y materiales del Ayuntamiento, ante la necesidad de poder realizar las actividad ordinarias para el normal funcionamiento.

– la concreta petición que se emplea para el acceso al proceso fue contestada el día 20 de septiembre de 2019, donde se le da respuesta también a otras peticiones anteriores y se le informa que «el resto de documentación que ha ido solicitando se le facilitará progresivamente mediante orden de esta Alcaldía cuando considere que el volumen e las tareas municipales lo permitan, con la finalidad de no entorpecer el normal funcionamiento de los servicios».

-Y, finalmente, alega que no es admisible un uso abusivo del derecho, en la petición no se expresaba la urgencia o necesidad concreta de la información o documentación que se solicita y que cualquier retraso pudiera causar algún tipo de rémora en el desempeño de su función de concejal.

Pues bien, sobre estas cuestiones el TS es contundente igualmente al señalar:

►Del examen de esta respuesta claramente se desprende que no existía ningún tipo de impedimento grave que dificultase el acceso inmediato a lo solicitado o la respuesta impeditiva a la documentación del último apartado de la petición realizada. Desde luego no se evidencia la imposibilidad material de dar esa información concreta en los términos legalmente fijados y tampoco que el hacerlo hubiese conllevado una grave afectación para la prestación de los servicios municipales, máxime cuando no se acredita la existencia previa de otra información que facilitar en el momento de la petición, a mayores de las dos que ya se respondían y que tampoco parecían entrañar dificultad excesiva. En relación con este último aspecto, -dice el TS- no es admisible que se «engorde» la situación con la afirmación de una aparente actuación abusiva del concejal por peticiones efectuadas en los años 2018 y 2019, por cierto, en número que no parece excesivo (unas 45 peticiones de media al año, que representan una petición a la semana).

►El comportamiento del Alcalde representó una vulneración del derecho de información que a los concejales reconoce el artículo 77 de la LBRL, y los correlativos artículos 14, 15 y 16 del ROF, con afectación del derecho de participación política del artículo 23 de la CE. Para ello es esencial atender a que la especie de «promesa» de ir entregando la documentación solicitada no permite razonablemente entender que se dio satisfacción al solicitante puesto que:

 (i) la información dada en el escrito de contestación impide apreciar algún tipo de dificultad para hacerlo en tiempo y forma;

 (ii) con los medios técnicos actuales no es aceptable el razonamiento genérico sobre una posible incidencia en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, pues suponiendo que para facilitar lo solicitado sin menoscabo del normal funcionamiento de la oficina municipal fuese necesario un período más dilatado de tiempo, ello justificaría una contestación más razonada en el sentido expresado, nunca la facilitada en el ya citado y escueto escrito de 20 de septiembre de 2019;

 (iii) pese a la posibilidad de condicionar o limitar ese acceso de considerarlo abusivo – STS de 8 de noviembre de 1988 (ROJ: STS 7847/1988 – ECLI:ES:TS:1988:7847)-, las alegaciones sobre una posible actuación abusiva en este caso no pueden ser admitidas con los datos existentes porque nunca se ha afirmado, y menos probado, que la documentación pedida fuese ajena al desarrollo de las funciones públicas del concejal, siendo carga de la Corporación probar que la finalidad perseguida fuese otra diferente y determinante del abuso que se viene a denunciar.

Por toto ello, el TS estima el recurso contencioso administrativo y declarar que la actuación administrativa impugnada fue lesiva del derecho fundamental de participación política del concejal recurrente, anulándola y condenando al Ayuntamiento demandado a que facilite al concejal recurrente toda la información solicitada el día 19 de septiembre de 2019.

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Publicado por José López Viña

Especialista en Administración local. Secretario General en Ayuntamientos de Asturias y Madrid. Autor y coautor de manuales, libros y artículos, especialmente sobre procedimiento administrativo. Ahora también bloguero. Asturiano nacido "a la vera del Cabo Peñes", en Luanco (Gozón), o sea junto a la mar. Escritor aficionado de literatura. Practicante aficionado de carreras de fondo. Abogo por una Administración transparente, sencilla, de fácil acceso para el ciudadano

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