Esto es lo que viene a ratificar el Tribunal Supremo, confirmando una Sentencia del TSJ de Cataluña en relación a la denegación por la Diputación Provincial de Girona a un grupo político de determinadas solicitudes de acceso a expedientes y de obtención de copias de los mismos; argumentando dicha Entidad local que no cabía la reclamación ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP) [órgano homólogo al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado, del artículo 33 de la Ley 19/2013] por considerar que la normativa sobre el régimen local contiene una regulación completa sobre el régimen de acceso de los miembros de la Corporación incluyendo, además, un régimen de recursos con los que cuenta el cargo electo local cuando ve denegado su derecho de acceso por parte de la Corporación a la cual pertenece, y que son el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo, a los que hay que añadir el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona (artículos 114 a 121 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
En esta sentencia aclara el TS qué debe entenderse por un régimen específico alternativo y cómo opera la supletoriedad de la Ley de Transparencia en cuanto a las impugnaciones en la materia
La Sentencia que en este post incluyo y resumo es la STS 1033/2022 de 10/03/2022 [Roj: STS 312/2022 – ECLI:ES:TS:2022:1033; Id Cendoj: 28079130032022100060]
La Diputación Provincial de Girona interpuso recurso contencioso-administrativo contra varias resoluciones de 7 de junio y 7 de julio de 2016, de la GAIP, que anularon un conjunto de actos administrativos de la citada Diputación Provincial en los que se denegaba al grupo político Candidatura d’Unitat Popular (CUP) determinadas solicitudes de acceso a expedientes y de obtención de copias de los mismos.
Fundamentos de la Sentencia del TSJ de Cataluña de 18 de diciembre de 2019 (que desestima el recurso)
1ª Las Resoluciones GAIP indicaron -con un sentido común abrumador- que aquellos que representan a la ciudadanía en las Instituciones públicas no pueden disfrutar de un derecho de acceso a la documentación pública de alcance y calidad inferior que cuando este mismo derecho lo ejerciten sus representados individualmente considerados.
La Disposición adicional primera, punto 2, de la Ley 19/2014 establece que el acceso a la información pública en las materias que tienen establecido un régimen de acceso especial se regulará por su normativa específica y, con carácter supletorio, por esta Ley. Esto quiere decir que, en el ámbito local, las previsiones que regulan el acceso de los electos a la documentación corporativa (art. 77 de la Ley básica de régimen local; art. 164 del texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña; y art. 14, 15 y 16 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado mediante RD 2568/1986, de 28 de noviembre) se tienen que ver completadas por las previsiones de la Ley [catalana] 19/2014. Con más motivo si tenemos presente:
– Que la Ley 19/2014 tiene la condición de norma reguladora de los derechos, las obligaciones y las garantías esenciales en las materias que regula, que son aplicables con carácter general a la actuación y el funcionamiento de la Administración (punto 1 de la disposición final primera).
– Que, al mismo tiempo, las leyes sectoriales (las de régimen local serían un caso) deben interpretarse de acuerdo con lo establecido en la Ley 19/2014 y, para el caso de establecer excepciones respecto al régimen general, «estas deben ser explícitas y responder a una causa que las justifique» (punto 2 de la Disposición final primera).
2ª La aplicación al caso de la reclamación ante la GAIP resulta compatible con el régimen ordinario de impugnación de los actos administrativos dictados por las entidades locales.
En el momento de los hechos aún se encontraba en vigor la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre ( LPAC), que en su art. 107 preveía la posibilidad de sustituir los recursos de alzada y reposición por procedimientos asignados a órganos colegiados o a comisiones específicas, bajo un régimen jurídico con el que concuerda la reclamación ante la GAIP, prevista en los art. 38 a 44 de la Ley 19/2014. Con más motivo si tenemos en cuenta que la configuración legal de la reclamación ante la GAIP, más que una sustitución de los recursos administrativos ordinarios, ha sido configurada como una alternativa.
En el mismo sentido -y con carácter general- el art. 23.1 de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
….
La reclamación prevista en el art. 24 de la Ley estatal tiene, su réplica en los art.42 y siguientes de la Ley catalana 19/2014. Como también es necesario hacer notar el designio tácito pero evidente de la Ley estatal (básica en lo que ahora Interesa; véase su Disposición final octava) de establecer en todas las Instancias territoriales una reclamación susceptible de efectos Imperativos e Invalidantes, sin excepciones basadas en la naturaleza de las Administraciones concedidas; lo que –ya sea dicho de paso- no supone ninguna lesión de la autonomía local, si tenemos presente que esta siempre ha sido compatible con las técnicas de control de la legalidad.
3ª En el sistema de garantías previsto en la Ley 19/2014, el procedimiento de mediación no es preceptivo ni obligatorio.
El art. 42.2 de la Ley 19/2014 deja bien claro que los promotores de la queja pueden optar por un procedimiento de mediación o por un procedimiento ordinario con resolución.
En nuestro caso, la CUP optó por este último procedimiento, con lo que no se precisaba la conformidad de la DdG>>.
Interés casacional:
Interpretar la Disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con los artículos 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, a fin de determinar si los citados preceptos constituyen, o no, un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluya la aplicación de la Ley de transparencia
Los citados preceptos establecen lo siguiente:
► Disposición adicional primera.2 [sobre regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública] de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información
►Artículo 77 LRBRL:
Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado.
►Artículos 14 y 16 del ROF:
-Artículo 14:
1. Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.
3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.
-Artículo 16:
1. La consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación en general se regirá por las siguientes normas:
a) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes documentales podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los mismos o de copia al miembro de la Corporación interesado para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas a los miembros de la Corporación. El libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno.
b) En ningún caso los expedientes, libros o documentación podrán salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial, o de las correspondientes dependencias y oficinas locales.
c)La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del Presidente deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría General.
d) El examen de expedientes sometidos a sesión podrá hacerse únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria.
2. En el supuesto de entrega previsto en el apartado a) del número anterior, y a efectos del oportuno control administrativo, el interesado deberá firmar un acuse de recibo y tendrá la obligación de devolver el expediente o documentación en un término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión.
3. Los miembros de la Corporación tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio.
Fundamentos de derecho del Tribunal Supremo
Matiza en primer lugar el TS que en concreto, la cuestión controvertida se centrará en determinar si contra la resolución dictada por la Diputación de Girona en materia de acceso a la información de un Diputado Provincial cabe interponer la reclamación a que se refiere el artículo 24 de la ley estatal 19/2013; y para dilucidar esa cuestión nuestro examen se centrará en los ya mencionados artículo 24 y disposición adicional primera.2 de la Ley estatal 19/2013, puestos en relación con otras normas de procedencia también estatal cono son los artículos 77 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
Recuerda el TS la Jurisprudencia del mismo sobre la cuestión controvertida. Sentencias 748/2020, de 11 de junio (casación 577/2019), 1565/2020, de 19 de noviembre (casación 4614/2019), 1817bis/2020, de 29 de diciembre (casación 7045/2019), 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020), 389/2021, de 18 de marzo (casación 3934/2020) y 144/2022, de 7 de febrero (casación 6829/2020), entre otras.
La sentencia 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020) recoge y reproduce la doctrina de la sentencia 748/2020, de 11 de junio (casación 577/2019, F.J. 5º); pero la complementa añadiendo unas precisiones que resultan de interés de cara a la resolución del recurso que ahora nos ocupa. Así, … .”Debemos ahora avanzar en la determinación del alcance de la disposición adicional primera, apartado segundo, de la Ley de Transparencia, precisando qué debemos entender por un régimen específico alternativo y cómo opera la supletoriedad de la Ley de Transparencia: sin duda hay un régimen específico propio cuando en un determinado sector del ordenamiento jurídico existe una regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados. En tales supuestos es claro que dicho régimen habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, que en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella. En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. La disposición adicional primera dispone literalmente lo contrario, tanto en el apartado 2 como en el tercer apartado, que se refiere de forma expresa al carácter supletorio de la Ley de Transparencia en el sector medioambiental, que tiene un régimen específico de acceso a la información de rango legal en la Ley 27/2006, de 18 de julio.
Por tanto, cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión comprende también aquellas regulaciones sectoriales que se afecten a aspectos relevantes del derecho de acceso a la información, como lo es de los límites de éste, aunque no se configuren como un tratamiento global y sistemático del derecho, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria.
Finalmente señala el TS que en la misma fecha ha dictado sentencia nº 311/2022 (casación 148/2021) en la que, después de aludir también a la jurisprudencia de esta Sala en esta materia, señala en su F.J. 8º: <(…) Conforme dicha jurisprudencia cuando la disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013 de Transparencia dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión no solo comprende los supuestos en los que se contenga un tratamiento global y sistemático del derecho sino también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes de este derecho y que impliquen un régimen especial diferenciado del general. En estos casos, este régimen especial se aplica de forma preferente a las previsiones de la ley de transparencia, quedando esta última como regulación supletoria.
En definitiva, argumenta el TS, la cuestión a dilucidar consiste en determinar si la existencia de esa regulación específica en la normativa sobre el régimen local excluye la aplicación de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno; y, más en concreto, si debe considerarse excluida la posibilidad de que contra la resolución que dicte el correspondiente órgano de la Administración Local -en este caso, la Diputación Provincial de Girona- cabe interponer la reclamación que se regula en los artículos 24 de la Ley estatal 19/2013 y 39 y siguientes de la Ley catalana 19/2014.
La normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno admite que la reclamación que en ella se regula pueda dirigirse contra el acto originario que deniega el acceso a la información o, en su caso, contra el acto que desestima el recurso potestativo de reposición que eventualmente se hubiera interpuesto contra aquél.
Por otra parte, es oportuno señalar que la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno (y en los artículos 39 y siguientes de la ley catalana 19/2014) es meramente potestativa, de manera que no constituye una carga para quien pretende acceder a la información, ni un paso previo obligado antes de acudir a la vía contencioso-administrativa, sino que la posibilidad de formular la reclamación se ofrece al interesado como una garantía a la que voluntariamente puede acogerse para la protección de su derecho.
Establecido lo anterior, recuerda el TS que, conforme a lo previsto en la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información << se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio>>.
Pues bien, -concluye el TS- el alcance que atribuye a esta expresión la jurisprudencia de esta Sala, que antes hemos reseñado, lleva a sentenciar que el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que, con independencia de que se haga uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (y, en el caso de Cataluña, en los artículos 39 y siguientes de la ley autonómica 19/2014, de 29 de diciembre). En definitiva, una Sentencia más [véase también la de 10/02/2022; https://blogdejoselopezvinyaaldia.com/2022/04/18/novedades-jurisprudenciales-el-derecho-de-acceso-a-expedientes-y-documentos-por-parte-de-los-concejales-no-puede-quedar-condicionado-a-que-se-trate-de-asuntos-a-debatir-por-el-pleno-municipal/] en la que el Tribunal Supremo ataja las intenciones de algunas Corporaciones locales [a través del equipo de gobierno] de impedir o limitar el acceso de los miembros de la misma [de la oposición] a la información y la documentación
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