Novedades jurisprudenciales: LA ATRIBUCIÓN AL PLENO DE LA FACULTAD DE REVISIÓN DE OFICIO DE ACTOS  ADMTVOS. EN LOS CASOS NO ATRIBUÍDOS EXPRESAMENTE A DICHO ÓRGANO. Resumen y comentarios a la STS de 13/12/2022

1. ¿Qué órgano -en un municipio de régimen común- tiene las potestades de revisión de oficio fuera de los casos en que el ordenamiento jurídico las atribuye expresamente al Pleno?

¿Cuál sería -en su caso- el régimen de delegación de dicha competencia?

Esto es lo que se plantea el TS en el recurso de casación planteado por un particular en el que el acto administrativo en su día impugnado era un Decreto de Concejal de Urbanismo que inadmitió a trámite su solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho del expediente de corrección de errores de un Proyecto de Reparcelación de una Unidad de Ejecución.

2. Dos precisiones previas.

Antes de reseñar el pronunciamiento del TS fijando jurisprudencia al respecto, considero oportuno hacer dos precisiones:

-Por un lado, me permito recordar -no porque el Tribunal Supremo lo desconozca sino con ánimo aclaratorio- que una cosa son las potestades (que tienen las AAPP y por lo tanto los Ayuntamientos, como la revisión de oficio de sus actos) y otra las atribuciones (que tienen los órganos de una Administración). Por lo que en este caso debería hablarse de qué órgano es competente, en un Ayuntamiento, para acordar dicha revisión de oficio. [Véase, en este blog: https://blogdejoselopezvinyaaldia.com/2022/04/08/potestades-competencias-obligaciones-y-responsabilidades/]

-Por otro lado, indicar que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [LRBRL], en su artículo 21.1 j), atribuye al Alcalde [en los municipios de régimen común] las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los “instrumentos de gestión urbanística” y de los proyectos de urbanización. Y un proyecto de reparcelación, siendo materia evidentemente urbanística, se encuadra entre los instrumentos de gestión

3. Las normas que, en principio, fueron objeto de interpretación.

Lo fueron los artículos:

-De la LRBRL:

21.1 s): entre las atribuciones del Alcalde: “Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las CCAA asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales

21.3: “El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo las de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, decidir los empates con el voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los párrafos a), e), j), k), l) y m) del apartado 1 de este artículo” [Es decir, no se encuentran excluidas las facultades “residuales” del párrafo f) antes transcrito.

22.2 j): entre las atribuciones del Pleno: El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de competencia plenaria

23: [se refiere a las atribuciones de la Junta de Gobierno Local]

121: [se refiere al ámbito de aplicación del régimen de organización de los municipios de gran población; que no concurre en el presente caso]

-De la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público [LRJSP]:

9.5: Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.

No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo

-De la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas [LPACAP]:

 106.3: El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Los argumentos contrarios a la atribución al Pleno de la revisión de oficio de los actos de naturaleza no tributaria.

4.1. Los argumentos de oposición a la casación esgrimidos por el Ayuntamiento:

– En materia local la LRBRL distribuye las competencias entre el Pleno y el Alcalde (artículos 21 y 22), sin que exista entre ellos relación jerárquica o de subordinación, sino de competencia. Por ello, el Alcalde es quien conoce de los recursos administrativos (vía reposición) frente a sus actos, sin que se atribuya al Pleno el conocimiento de los recursos frente a sus actos, vía recurso de alzada.

-Partiendo de ello, la interpretación lógica y coherente con dicho régimen de distribución de competencias es la de atribuir a cada órgano (Pleno o Alcalde) la competencia para la revisión de oficio de sus actos, al igual que sucede con el conocimiento de los recursos frente a la impugnación de sus actos, competencia implícita que tampoco viene expresamente atribuida en la LRBRL y no por ello se duda de la misma.

-Si el legislador hubiera querido que la revisión de oficio correspondiera en todo caso al Pleno, sencillamente lo hubiera dicho así

-Por el contrario, lo que hace el legislador es regular expresamente aquellos supuestos excepcionales donde se altera el régimen de distribución de competencias, como es el caso de la materia tributaria, que contempla el artículo 110.1 LRBRL, en el que se atribuye al Pleno la revisión de oficio y la declaración de nulidad de los actos dictados en materia de gestión tributaria

-Y no es óbice para la interpretación que esta parte sostiene, el hecho de que la LRBRL atribuya expresamente al Pleno la competencia para la declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento [artículo 22.2 k) LRBRL], pues nuevamente vemos que cuando el legislador quiere que un concreto órgano de la entidad local conozca de una materia, lo dice expresamente.

-La Ley no dice en ningún momento que la competencia para declarar la nulidad de los actos tenga carácter indelegable, no pudiendo entenderse, como se pretende de contrario, que dicha competencia se encuentre incluida dentro del «ejercicio de acciones judiciales y administrativas», puesto que la inadmisión a limine de una solicitud de revisión de oficio no es una acción administrativa en defensa de las competencias del Alcalde, que es a lo que se refiere el artículo 21.3 LRBRL, invocado de contrario.

A falta, por tanto, de una norma que expresamente excluya la posibilidad de delegar la competencia del Alcalde para revisar de oficio sus actos, no puede considerarse que se trate de una competencia indelegable

4.1. Los argumentos de oposición a la casación esgrimidos por el Ayuntamiento:

El propio TS recoge en su sentencia la existencia de posiciones doctrinales minoritarias no exentas de argumentos. Las cuales:

reconociendo que se echa de menos una clara y concreta regulación en esta materia, considera posible realizar una interpretación de la legislación vigente que atribuya al Alcalde las facultades para la revisión de oficio de los actos dictados en materias de su competencia, pues la atribución al Pleno de la revisión de oficio en materia tributaria no es motivo bastante para privar al Presidente del Ayuntamiento de la facultad de revisión de oficio de sus actos nulos de pleno derecho cuando dicha las causas de nulidad están tasadas legalmente, convirtiendo

5. La fundamentación del TRIBUNAL SUPREMO

-El Alcalde solo tiene atribuida la competencia para la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho, en los supuestos en los que expresamente se le atribuye esa competencia:

 art. 124.4.m) y. 5 de la LRBRL

 art.116, párrafo segundo del ROF y

 art. 64 del Texto Refundido de la Ley de Contratos [véase actualmente artículo 41.3, en relación a la D.A.segunda, apartado 1 Ley de Contratos]

– Tampoco existe precepto alguno que atribuya tal facultad al Pleno, al que le compete – art. 22.2.k) de la LRBRL- la declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento, por iniciativa del Alcalde.

-Sin embargo, el art. 110 de la LRBRL establece que compete al Pleno del Ayuntamiento “la declaración de nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, en los casos y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley General Tributaria” y “En los demás casos, las entidades locales no podrán anular sus propios actos declarativos de derechos y su revisión requerirá la previa declaración de lesividad para el interés público y su impugnación en vía contencioso-administrativa , con arreglo a la Ley de dicha Jurisdicción”

– Existe, pues, un claro vacío normativo en esta cuestión (¿Quién tiene las potestades de revisión de oficio fuera de los casos que acabamos de citar?)

– Sobre dicho vacío normativo se han pronunciado el Consejo de Estado, los Consejos Consultivos de CC.AA. y gran parte de la doctrina, en favor del Pleno. Igualmente, el TS, muy tempranamente, se inclinó por esta postura. Al efecto cabe citar, SsTS de 3 de junio de 1985 (RJ/1985/3203) y de 2 de febrero de 1987 (RJ/1987/2903). En la primera de ellas se decía …. «resulta evidente que entre tanto se resuelva legalmente tal laguna legal con una nueva regulación del problema, el acuerdo resolutorio deberá, al menos, por su trascendencia, ser adoptado por el Pleno Corporativo y con el requisito mínimo del dictamen favorable del Letrado«

6.- RESPUESTA del TRIBUNAL SUPREMO a las cuestiones de interés casacional objetivo (FJ segundo), fijándose como doctrina interpretativa de los artículos 22.2.j) y 121 LRBRL; y 47 y 106.1 de la LPACAP):

1) En tanto no se colme el evidente vacío legal, el órgano competente para conocer de las revisiones de actos nulos de pleno derecho de los Presidentes de las Corporaciones Locales de régimen común es el Pleno del Ayuntamiento.2) No cabe la delegación de tal facultad

7. Otras cuestiones que estimo oportuno mencionar, extraídas del contenido de la sentencia

En los actos dictados por delegación debe expresamente aludirse a dicha circunstancia. Por ello, debe recordarse en este sentido lo establecido en el artículo 9.4 LRJSP, que afecta a todas las AAPP y por consiguiente también a los Ayuntamientos.

Advierte el TS que “los Decretos que inadmitieron la solicitud de revisión de oficio no fueron dictados por delegación del Alcalde, al menos no consta en las actuaciones ni en el expediente administrativo, pues una cosa es actuar por delegación -algo que tiene que constar en la resolución que se dicta en tal condición- y otra, muy distinta, es que procedan, como aquí acontece, del Concejal Delegado de Núcleos de Población y Urbanismo, que, desde luego, carece de competencia, per se, para inadmitir un procedimiento de revisión de oficio, y, esa ostensible falta de competencia es un vicio de nulidad de pleno derecho (artículo 47.1.b) de la LPACAP)”.

Corresponde al Pleno, en virtud de esta jurisprudencia, la revisión de oficio de los actos administrativos, no solo los dictados en materia de urbanismo (además de los de carácter tributario), sino también en cualquier otra materia.

Así lo interpreto, tras la lectura de esta Sentencia, ya que, aunque el TS plantea la cuestión casacional en el sentido de “qué órgano es competente en los municipios de régimen común – Alcaldía o Pleno- para acordar la revisión de oficio de sus actos de naturaleza no tributaria y, más precisamente, en materia de urbanismo: de la fundamentación jurídica dada por dicho Alto Tribunal no cabe deducir sino que, además de la materia tributaria y -conforme a lo antes indicado- en expedientes de contratación-, en cualquier otra materia cuando de trate de la revisión de oficio [de los actos administrativos del Ayuntamiento] la aprobación corresponde al Pleno. Al menos mientras no se colme el vacío legal.

Además, en la propia parte dispositiva del pronunciamiento judicial se habla de “las revisiones de actos nulos de pleno derecho de los Presidentes de las Corporaciones Locales”, sin referirse a los actos dictados en materia de urbanismo.

[Puede verse el texto íntegro de la Sentencia, aquí: https://www.poderjudicial.es/search/TS/openDocument/0f15cbec4e831befa0a8778d75e36f0d/20221228]

[VÉANSE MÁS NOVEDADES JURISPRUDENCIALES Y DE ÓRGANOS CONSULTIVOS, aquí: https://blogdejoselopezvinyaaldia.com/informacion-administrativa/#NOVEDADES-JURISPRUDENCIALES-Y-DE-%C3%93RGANOS-CONSULTIVOS]

Publicado por José López Viña

Especialista en Administración local. Secretario General en Ayuntamientos de Asturias y Madrid. Autor y coautor de manuales, libros y artículos, especialmente sobre procedimiento administrativo. Ahora también bloguero. Asturiano nacido "a la vera del Cabo Peñes", en Luanco (Gozón), o sea junto a la mar. Escritor aficionado de literatura. Practicante aficionado de carreras de fondo. Abogo por una Administración transparente, sencilla, de fácil acceso para el ciudadano

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