► 1.- Introducción.
A través del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública se ha elaborado el documento marco denominado “Consenso por una-Administración abierta” [https://www.inap.es/documents/10136/2342224/Consenso-por-una-Administracion-Abierta.pdf/0672a0cf-08d3-5414-ee35-9be68a317d86]
En un primer post que publiqué el pasado 20 de mayo hice un resumen y análisis general del mismo, incidiendo en el objetivo 1) de los cuatro previstos relativo a la inversión en las capacidades del sector público.
► 2.- Objeto del presente artículo.
Se dice en el documento que se pondrá en el centro al ciudadano: textualmente anuncia que “este proyecto reformador de la Administración tiene como objetivo poner a las personas en el centro de la acción de los poderes públicos”
Por otro lado, se dice que la IA generativa dispone de un “gran potencial de transformación de la Administración pública y puede aportar enormes ganancias de productividad en el funcionamiento de los servicios públicos, las interfaces de relación con la ciudadanía, los procesos de adopción de decisiones, los sistemas de gestión de información”
Si ello es así, y sin negar las bondades y efectos que puedan tener las medidas, especialmente en el ámbito de la Administración General del Estado (AGE), dado el potencial transformador de la IA generativa, en la planificación de las políticas públicas y los procesos de adopción de decisiones, en la innovación respecto a la planificación y reclutamiento de los RRHH, la potenciación (¿) de los directivos públicos profesionales así como la evaluación del desempeño de los empleados públicos, etc. quiero centrar el objeto de este post en la medida en que los proyectos pueden tener virtualidad práctica en la gran mayoría de las Administraciones Públicas españolas. Me refiero a los 8.131 municipios. Y es que -debe recordarse- además de la Administración General del Estado (única), las 17 Comunidades Autónomas, las 38 diputaciones provinciales y las 3 diputaciones forales, 7 cabildos insulares y 3 consejos insulares (lo que suma 69 administraciones públicas territoriales), existen 8.131 administraciones públicas (las entidades que integran la administración local)
Sin contar los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las distintas AAPP citadas (que igualmente tienen la consideración de Administraciones Públicas conforme al artículo 2.1 d) LRJSP), nos encontramos con que la AGE supone el 0,013% de las Administraciones territoriales mientras que las “administraciones locales” (en concreto cada una de las Entidades locales municipales que integran la Administración Local) suponen el 99,16 % de las AAPP territoriales existentes en España.
Insisto, al igual que la AGE, cada uno de los 8.131 municipios (cuyo gobierno y administración corresponde al respectivo Ayuntamiento) son, también, Administración Pública.
Si ponemos este dato en relación con el hecho innegable de que la local es la administración más cercana al ciudadano, me pregunto ¿en qué medida este proyecto supondrá poner a las personas en el centro de la acción de los poderes públicos?
3.- Competencias estatales, autonómicas y municipales
Es evidente que los órganos legislativos del Estado tienen la potestad para regular mediante leyes aspectos esenciales de la convivencia y relaciones jurídicas (artículo 149 CE), al igual que las Comunidades Autónomas (en las materias previstas en el artículo 148 CE). Potestad legislativa de la que carecen las EELL (esos 8.131 Ayuntamientos), que únicamente tienen competencias normativas y de gestión siempre en el marco de las leyes.
▬ Aunque estas competencias no son pocas:
► Así, las competencias propias [establecidas en el artículo 25 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL)]:
a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.
b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.
c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.
f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.
g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
j) Protección de la salubridad pública.
k) Cementerios y actividades funerarias.
l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.
m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.
ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
o) Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres así como contra la violencia de género.
Son así mismo competencias propias la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal de habitantes (artículo 17 LRBRL)
► También pueden ejercer competencias delegadas del Estado o las Comunidades Autónomas, sobre las siguientes competencias, entre otras (artículo 27.3 LRBRL):
a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.
b) Protección del medio natural.
c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer.
d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad Autónoma.
e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil.
f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.
g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28.ª de la Constitución Española.
h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.
i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.
j) Promoción y gestión turística.
k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.
l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.
m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.
n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.
o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.
► Incluso, las EELL pueden ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación “cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”; siendo necesarios y vinculantes en tal caso los “informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias” (artículo 7.4 de la misma LRBRL)
▬ Por otra parte, las las EELL (los 8.131 Ayuntamientos) ejercen las siguientes potestades administrativas -sobre las materias de su competencia- (artículo 4.1 LRBRL):
a) reglamentaria y de autoorganización.
b) tributaria y financiera.
c) de programación o planificación.
d) expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
e) presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f) ejecución forzosa y sancionadora.
g) revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
h) las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, en los términos previstos en las leyes
▬ Además, las EELL ejercen otras funciones y obligaciones:
— para el cumplimiento de sus fines y en el ámbito de sus respectivas competencias, las EELL, de acuerdo con la Constitución y las leyes, tienen plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes (artículo 5 LRBRL).
–lógicamente, para la selección y gestión de sus medios personales, las EELL también tienen competencias propias (artículos 90 y 91 LRBRL y TREBEP)
— las competencias de las EELL no se agotan en la lista del artículo 25 ni en las citadas en los párrafos anteriores sino que deben facilitar la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local, debiendo establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tener a disposición de los ciudadanos copias completas de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, los documentos de gestión y los convenios urbanísticos vigentes en su ámbito territorial; y adoptar las medidas necesarias para facilitar la accesibilidad de los servicios públicos a los vecinos, promoviendo la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en la prestación de los mismos (artículos 69, 70 bis, 70 ter y 70 quarter).
▬ Finalmente, la actuación de la Administración (incluída la local) y más concretamente en su relación jurídica con el ciudadano se rige por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), por lo que son innumerables los procedimientos y trámites administrativos que constantemente formalizan la interacción ciudadanos-Ayuntamientos.
La Administración más cercana ejerce un amplio abanico de competencias, potestades, obligaciones y funciones que afectan directamente a los ciudadanos
► 3.- La “cenicienta de la Administración”
A pesar del elevado número de personas “administradas” por los Municipios (toda la población española, que a 1 de enero de 2023 asciende a 48.085.361 habitantes, suponiendo los municipios de menos de 10.000 habitantes más del 90% y habitando en éstos una población cercana a los diez millones de ciudadanos) y a pesar del repertorio antes relacionado de competencias, funciones, obligaciones y potestades que asumen los Ayuntamientos, la Administración Local sigue siendo la Administración injustamente postergada
Es cierto que no puede generalizarse la problemática de los municipios españoles, dadas las distintas características de sus entes representativos municipales en cuanto a población, territorio, organización y, sobre todo, medios personales y financieros.
Pero no cabe duda que es una realidad que no debe ocultarse la falta de resolución de los problemas tanto de la planta municipal como de la financiación de los entes locales; lo que repercute en la atención, prestación de servicios y reconocimiento de derechos al ciudadano.
Y es en este punto en el que considero oportuno enlazar este déficit de la Administración local (déficit que afecta directamente al ciudadano) con el “documento de consenso por una Administración abierta”
Sé que no es el momento (bueno, el momento ¿por qué no si lo es para aprobar leyes como la de amnistía?) ni el foro (dicho documento de consenso por una Administración abierta) para remediar esos tumores de la Administración municipal como el de la planta y la financiación. No obstante, considero que debería aprovecharse el momento y quizás también el foro para reflexionar y adoptar medidas que alivien los inconvenientes y en su caso perjuicios que se ocasionan al ciudadano por deficiencias en el funcionamiento de su Administración más cercana.
Me refiero con tales deficiencias a las que en la realidad del día a día se encuentra el ciudadano en la relación con su Administración y que en más de una ocasión he puesto de manifiesto en este blog:
► En la atención, información y respuesta a sus solicitudes.
Me refiero a aquellos supuestos (realidades) en que el ciudadano se encuentra con:
◙ Dificultades para acceder a la Administración, tanto físicamente como on line. En el primer caso porque en muchas ocasiones se exige “cita previa” (cual inercia o requisito heredado de la época ya pasada de la pandemia) a pesar de que no venga exigida en ninguna norma y ni siquiera resulte precisa como “salvoconducto” ordenador de la atención presencial en función del orden de llegada cuando se forma una hilera de personas) y en algunos casos resulta a su vez muy difícil obtener la misma dado que se exige una llamada telefónica (que no es atendida) o su obtención a través de internet (cuando a veces al ciudadano de a pie le resulta prácticamente imposible).
En el segundo caso, por el mismo que acabo de señalar, bien porque el acceso no está siempre disponible, bien por la falta de claridad y rigor en la descripción de los pasos telemáticos a seguir.
◙ Falta de respeto al ciudadano y de empatía con éste.
El artículo 13 e) de la LPACAP reconoce el derecho de los ciudadanos a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, debiendo éstos de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
Igualmente el artículo 53.1 f) de la misma ley reconoce a los interesados en el procedimiento su derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar
Sin embargo, en ocasiones las personas que se dirigen a obtener cualquier información o realizar un trámite se encuentran con empleados públicos que -cual “autómatas”- sin un mínimo de reflexión y de empatía se limitan a decir que “ésto no debe presentarlo aquí”, “ésto no puede presentarse así”, “ésto no es cosa mía”, “ésto se tramita en la Comunidad Autónoma”, o “ésto es de otro departamento”, sin mayores aclaraciones o informaciones.
◙ Falta de respuesta a las solicitudes formuladas
El artículo 21 de la citada LPACAP establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En cuyo precepto se dispone igualmente la obligación de las AAPP de publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo; y en todo caso, informar a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Finalmente, establece la responsabilidad de los empleados públicos y de los titulares de los órganos competentes para resolver en el caso de incumplimiento de la obligación aludida de la Administración: resolver y hacerlo en plazo.
A pesar de ello, en ocasiones se encuentran los ciudadanos con la “callada por respuesta”. Es más, a veces existen Entidades que utilizan el silencio administrativo como regla general en relación a solicitudes de información, reclamaciones y recursos.
► En la claridad en el lenguaje administrativo y en la simplificación normativa y procedimental.
Como señalaba en mi post publicado el pasado septiembre de 2023, una información, o la utilización de un lenguaje en los documentos administrativos, que no sea clara, preciso y comprensible por el ciudadano supone un alejamiento por parte de la Administración de aquellos principios rectores de su actuación y, en definitiva, un alejamiento del ciudadano. Dichos principios rectores son los de:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos
Tales principios, derivados de los de los establecidos en el artículo 103 CE, son desarrollados y concretados en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) como rectores, entre otros, de la actuación de las Administraciones Públicas
Indicaba igualmente, y traigo aquí a colación, que según resultaba de un informe del Defensor del Pueblo sobre transparencia en la información de las AAPP, un 43,10% de las personas que respondieron a un cuestionario sobre la comprensión de la información consideraban que la información recibida de la Administración era difícil de entender.
Es decir, un porcentaje importante de la población considera que la información recibida de la Administración es dificilmente entendible.
Por cierto, como señalaba en el post citado: pese a las reticencias de determinados sectores a modificar la sintaxis del lenguaje jurídico, ningún inconveniente hay para que, en aras a la claridad y la transparencia, compatible con el rigor jurídico, tanto los textos legales como las resoluciones judiciales se redacten en términos comprensibles para el ciudadano
En definitiva, no prohíbe la Constitución la utilización de un lenguaje sencillo, fácil, entendible por el ciudadano, en los documentos que elabora la Administración Pública
Además del lenguaje poco claro, se encuentra a menudo el ciudadano con trabas burocráticas En este sentido, en mi post https://blogdejoselopezvinyaaldia.com/2021/09/05/lo-llaman-burocracia-y-no-lo-es/, manifestaba que a mí -firme defensor tanto del procedimiento administrativo en cuanto garantía de la seguridad jurídica y de los derechos del ciudadano como de la simplificación, celeridad y eficacia administrativa- me duele enormemente que se banalice sobre los trámites y el procedimiento administrativo hasta generalizar y creer y hacer creer y suponer que aquél se identifica con la burocracia en su acepción negativa siendo ésta la que se corresponde con la Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas.
Y es que el papeleo superfluo, como la exigencia de documentos con los que ya cuenta la Administración, además de contravenir lo dispuesto en el artículo 53.1 d) de la citada LPACAP, resulta incluso contrario al principio constitucional de la eficacia que debe presidir la actuación de la Administración Pública (artículo 103 de la CE).
Finalmente, el ciudadano -incluso a veces los propios empleados públicos y operadores jurídicos- se encuentran con una maraña normativa (me refiero en este caso a las propias Ordenanzas, Reglamentos y otras disposiciones municipales) traducida en normas derogadas, o superfluas, o faltas de actualización y/o de información clara y precisa en las respectivas sedes electrónicas y portales de transparencia.
► 4.- Las posibles medidas de alivio de las deficiencias existentes a la vista del proyecto reformador de la Administración cuyo objetivo es poner a las personas en el centro de la acción de los poderes públicos
El bisturí para eliminar el tumor que padece la Administración local española pasa por afrontar, mediante las correspondientes medidas legislativas, los problemas de la planta y la financiación municipal.
No obstante, podrían adoptarse mientras tanto -al hilo del “documento de consenso para una Administración abierta” (si por ésta entendemos todas las AAPP y por lo tanto incluidas a las EELL)- determinadas medidas que alivien problemas concretos que antes hemos expuesto que sufren los ciudadanos en la relación con su Administración más cercana, la local, su Ayuntamiento.
Así, sugiero la adopción de las siguientes
Medidas:
► Función pública: pruebas selectivas. Exigencia de prueba específica relativa a comportamiento con ciudadanos para puestos de atención, o información y todos aquéllos que impliquen relación con los mismos.
► Potenciación, con mayor dotación de medios personales y tecnológicos, de las Oficinas de Atención en materia de Registros (OAMR) a que se refieren los artículos 16 aptdos 4 d) y 5 y D. Adicional cuarta de la LPACAP
►Interconexión efectiva de los servicios de atención a la ciudadanía de todas las AAPP, de forma que con la implementación de soluciones y aplicaciones tecnológicas, incluida la IA, pueda informarse al ciudadano desde cualquier Administración de cualquier sobre procedimientos o trámites de cualquier Administración Pública. En definitiva, sea efectiva la información integral en la Administración, a que se alude en el documento marco.
► Reforzar en la Administración Local la dotación de unidades o personal especializado en la tramitación de solicitudes de información a que se refiere la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG)
►– En los supuestos de silencio administrativo o incumplimiento del plazo de resolución: además de los efectos ya previstos en la LPACAP, establecimiento de sanciones y/o otras medidas coercitivas, así como la imposición de costas a Administración en todo caso.
► Revisión y simplificación normativa en las EELL, al igual que se exige para la AGE en la D. Adicional segunda de la citada LTAIPBG
►-Establecimiento de sanciones y otras medidas coercitivas en los casos de no atención a las solicitudes de información en la forma y plazos establecidos en LTAIPBG o en la LPACAP, según la norma que sea aplicable.
►-Aplicación integral y efectiva de la administración electrónica, en los términos previstos en las leyes de régimen jurídico del sector público y del procedimiento administrativo común; así como de la IA en los términos establecidos en la Estrategia de Inteligencia Artificial 2024 y demás normativa que resulte de aplicación a las AAPP
► Instrumentación y formalización de convenios y demás medidas de cooperación, colaboración y coordinación entre las AAPP -que son principios rectores de actuación en las relaciones entre las Administraciones Públicas según el artículo 3.1 k) de La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
5.- Conclusiones
Primera.-
El documento marco denominado “consenso sobre una Administración abierta” a las capacidades del sector público, a las políticas públicas informadas por la evidencia y a las mejores herramientas innovadoras, a la ciudadanía accesible y humanista y a la transparencia, participación pública y rendición de cuentas, parte de la existencia de un consenso sobre la necesidad de emprender una transformación en las AAPP de los Estados de la Unión Europea, y de considerar el proyecto como una oportunidad única de construir una Administración pública con visión, liderazgo y altos niveles de confianza de la ciudadanía y de poder realizar la transición digital poniendo a las personas en el centro de la acción de los poderes públicos, para no dejar a nadie atrás y salvaguardar los derechos fundamentales y los valores sobre los que se asientan las sociedades europeas.
Dicho documento, tras la consulta pública (que finalizó el pasado 30 de abril) se encuentra en la fase de ideación a través de Grupos de trabajo del Laboratorio de Innovación Pública, a la que seguirán durante este año 2024 las fases de participación y prototipado a través, respectivamente de los laboratorios Hazlab y GobTechLab (Evaluación ex ante)
Segunda.-
He tenido la oportunidad de valorar positivamente este proyecto en aspectos como la propia existencia del documento marco, su metodología participativa, la estrategia global y el uso decidido y planificado de la inteligencia artificial (IA), en mi post anterior
En ese primer análisis apuntaba la existencia de unos condicionantes negativos y una serie de consideraciones que deberían de tenerse en cuenta especialmente en los proyectos relativos a la organización y función pública
Tercera.-
En cuanto al ámbito de la Administración local, cuyos entes municipales constituyen el 99% de las AAPP territoriales del Estado español y suponen la administración “más cercana al ciudadano” dado el repertorio de competencias, obligaciones, funciones, potestades y procedimientos antes apuntados, pero teniendo en cuenta las deficiencias estructurales existentes (planta municipal y financiación), así como su heterogeneidad, albergo serias dudas de que el proyecto tenga como resultado (está previsto que en 2025 se desplieguen los proyectos) poner a las personas en el centro de la acción de los poderes públicos a pesar -debe insistirse en ello- de la local es la Administración más cercana al ciudadano.
Ojalá cuando en 2026 se haga la evaluación externa ex post resulten un éxito los proyectos, al menos en el ámbito de la Administración General del Estado, lo que significará que estarán puestas las personas en el centro de la acción de la misma.
Al menos espero que -contando con tal éxito- sirvan sus positivos resultados de palanca para su aplicación en el ámbito de la Administración local
Cuarta.-
En todo caso, en el seno de los objetivos y proyectos del documento marco comentado o paralelamente al desarrollo del mismo, podrían adoptarse medidas como las previstas en el apartado 4 anterior para aliviar las deficiencias de la Administración local padecidas por el ciudadano en sus relaciones con la misma.
Quinta.-
Estupendo el documento marco, sus loables objetivos y esperanzadores proyectos.
Pero no debe olvidarse que las Entidades que integran la Administración Local también existen: su realidad, su problemática, así como las expectativas que tienen sus “clientes” (los ciudadanos) de las mismas son distintas y heterogéneas en comparación a los ciudadanos usuarios de la Administración General del Estado.
No debe quedar una vez más postergada la Administración Local. Debe dejar de ser, de una vez por todas, la “cenicienta” de las Administraciones Públicas.
tuayuntamientoaqui.com 
Un comentario en “¿QVO VADIS, ADMINISTRACIÓN? (y II). EL “CONSENSO POR UNA ADMINISTRACIÓN ABIERTA” Y LAS ENTIDADES LOCALES: ÉSTAS TAMBIÉN EXISTEN”